El pasado viernes 12 de junio de 2026 se publicó el Proyecto de Ley Orgánica para el buen uso y la gobernanza de la inteligencia artificial (BOCG, Congreso de los Diputados, XV Legislatura, Serie A: Proyectos de Ley 12 de junio de 2026 Núm. 97-1). La importancia de este Proyecto de Ley (PLOBUGIA) para nuestro entero Ordenamiento jurídico, nuestra Economía y, en general, para nuestra sociedad recomiendan ofrecer una explicación sintética de su contenido.
A) Aspectos generales
A.1) Finalidad
La futura Ley Orgánica para el buen uso y la gobernanza de la inteligencia artificial (LOBUGIA) pretende incorporar a nuestro Ordenamiento los mandatos del “Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 300/2008, (UE) n.º 167/2013, (UE) n.º 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 y (UE) 2019/2144 y las Directivas 2014/90/UE, (UE) 2016/797 y (UE) 2020/1828”; que, por razones de economía, denominaremos Ley Europea de Inteligencia Artificial (LEIA).
Por ello, y dado que, como Reglamento de la Unión, es de aplicación directa en todos los Estados miembros, aunque delega en ellos el desarrollo de algunos de sus aspectos; es, precisamente, el ejercicio por el Reino de España de estos poderes de desarrollo delegados, el objeto de esta LOBUGIA en cuanto a los siguientes aspectos (art.1. Objeto):
a) El establecimiento de la gobernanza o control público estatal de los sistemas de IA, a través de la designación de las autoridades nacionales competentes, cumpliendo el mandato establecido en el artículo 70.1 de la LEIA, de designar al menos una autoridad notificante y una autoridad de vigilancia del mercado.
b) La regulación de la gobernanza de los espacios controlados de pruebas para la IA definidos por el artículo 57 de la LEIA.
c) La previsión de actuaciones enmarcadas en el buen uso de la IA en el sector público estatal.
d) La regulación del régimen sancionador aplicable a los sistemas de IA introducidos en el mercado, puestos en servicio y utilizados en territorio español, por incumplimientos de la LEIA respetando lo dispuesto en su art.99.2.
A.2) Vigencia
La LOBUGIA entrará en vigor -según lo previsto en la Disposición final octava del Proyecto- al día siguiente al de su publicación en el BOE; a excepción de lo dispuesto en su Disposición final tercera, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, que entrará en vigor en la misma fecha en que lo haga la norma de adaptación del régimen jurídico de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial a que se refiere la disposición adicional segunda.
A.3) Contexto
a) Derecho internacional
La Exposición de Motivos de la LOBUGIA, en su apartado I, identifica los siguientes antecedentes: a.1) De las Naciones Unidas, la Recomendación sobre la ética de la inteligencia artificial, publicada por la UNESCO en 2021, y adoptada por 193 Estados; la creación, en 2023, del Órgano Consultivo de Alto Nivel sobre Inteligencia Artificial de las Naciones Unidas que, en septiembre de 2024, publicó su informe Gobernanza de la IA en beneficio de la humanidad; el Pacto Digital Global, aprobado durante la Cumbre del Futuro, celebrada el 22 de septiembre de 2024 en Nueva York. a.2) De la OCDE, la Recomendación del Consejo sobre la inteligencia artificialque la OCDE publicó en 2019, y que actualizó en 2024. a.3) Del Consejo de Europa, el Convenio Marco sobre Inteligencia Artificial, Derechos Humanos, Democracia y Estado de Derecho aprobado en mayo de 2024 por el Comité sobre Inteligencia Artificial. a.4) De la órbita del G7, el Proceso de IA de Hiroshima que tomando como referencia los principios de la OCDE, concentra sus esfuerzos, mediante la introducción de un código de conducta dotado de mecanismos de monitorización y la promoción de la colaboración internacional; y la Declaración de Bletchleyadoptada en la Cumbre de seguridad de la IA de 2023.
(El lector interesado en el contexto internacional de la LEIA puede consultar puede consultar el Capítulo 2, págs.28 y ss. de nuestra monografía sobre “La Ley Europea de Inteligencia Artificial. Reglamento (UE) 2024/1689 de 13 de junio de 2024” identificada detalladamente en la nota bibliográfica final)
b) Derecho de la UE
La Exposición de Motivos de la LOBUGIA, en su apartado I, identifica los siguientes antecedentes: b.1) Las Directrices éticas para una IA fiable publicadas en 2019 por el Grupo de Expertos de Alto Nivel en Inteligencia Artificial de la Comisión Europea, b.2) El Libro Blanco sobre inteligencia artificial, que publicó en 2020 ese Grupo de Expertos. b.3) El Reglamento (UE) 2024/1689, de 13 de junio (LEIA).
c) Derecho español
La Exposición de Motivos de la LOBUGIA, en su apartado I, identifica los siguientes antecedentes: c.1) La Ley 12/2021, de 28 de septiembre, por la que se reconoce el derecho de las representaciones de los trabajadores a ser informadas por las empresas de los parámetros, reglas e instrucciones en los que se basan los algoritmos o sistemas de inteligencia artificial que afectan a la toma de decisiones que pueden incidir en las condiciones de trabajo, el acceso y mantenimiento del empleo, incluida la elaboración de perfiles. c.2) Diversos planes estratégicos, como el Plan Estratégico España Digital 2025, presentado en 2020 y luego actualizado como España Digital 2026. En el marco de dicho plan, dentro del eje 9 Economía del dato e Inteligencia Artificial, se integró la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA), publicada ese mismo año. Paralelamente, el alcance de sus medidas se amplió a través del Componente 16 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. La ENIA fue actualizada a través de la Estrategia de Inteligencia Artificial 2024, aprobada por Consejo de Ministros en mayo de 2024.
d) Impactos normativos colaterales
La LOBUGIA producirá impactos normativos colaterales en tres ámbitos:
d.1) Fiscal, porque su disposición final primera modificará la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, para reforzar el carácter reservado de los sistemas automatizados, algorítmicos y de IA utilizados en la prevención y control del fraude tributario.
d.2) De la Seguridad Social, porque su disposición final segunda modificará el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social para prever expresamente la colaboración de sus entidades gestoras con las autoridades competentes en materia de IA.
d.3) Electoral, porque su disposición final tercera añadirá una disposición adicional novena a la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral, con objeto de designar a la AESIA como autoridad de vigilancia del mercado de los siguientes sistemas de IA de alto riesgo cuando éstos se utilicen en procesos democráticos, conforme a los establecido en el anexo III.8 del Reglamento (UE) 2024/1689, de 13 de junio.
B) Estructura
La LOBUGIA tendrá el “buen gusto normativo” de adoptar, en su artículo 2 las definiciones de la LEIA, añadiendo tan solo unas pocas de carácter general (empresa, pyme, etc.). Por lo tanto, todos los elementos subjetivos y objetivos de definirán en la LEIA.
a) Elementos objetivos
La LOBUGIA -en los primeros párrafos de su Exposición de Motivos- nos explica que “los sistemas de IA pueden llegar a funcionar con un elevado grado de autonomía y autoaprendizaje y que, una vez entrenados, estos sistemas pueden inferir por sí mismos recomendaciones, decisiones, predicciones o contenidos, sin que sea necesario conocer y programar previamente qué datos y qué valoraciones originaron esos resultados ofrecidos por el sistema”. Añade que “esta autonomía puede, por otro lado, suponer un desafío en cuanto a la transparencia y trazabilidad de estos sistemas. La adaptación con la que estos sistemas son capaces de funcionar tras su despliegue conlleva riesgos cuando el uso de los mismos tenga un impacto sobre las personas, la sociedad o la economía. Por ello, es necesario disponer de un adecuado marco normativo para el uso de esta tecnología que promueva la adopción de una IA fiable y centrada en el ser humano
B.2) Elementos subjetivos
a) Ámbito general: Sector público y privado
a.1) Operadores de sistemas de IA: Dado que la LEIA tiene un alcance universal, estando en general sujetos a su cumplimiento cualquier sistema de IA puesto en el mercado o utilizado en la UE, los agentes que intervengan en la cadena de distribución y las personas afectadas por su uso, incluso para aquellos sistemas que no hayan sido desarrollados dentro de ella; la LOBUGIA se aplicará a los operadores de sistemas de IA definidos en el marco de dicho Reglamento, incluyendo proveedores, responsables del despliegue de sistemas de IA, fabricantes de productos que introduzcan en el mercado o pongan en servicio un sistema de IA junto o con su producto y con su propio nombre o marca, representantes autorizados de proveedores que no estén establecidos en la Unión, importadores y distribuidores de sistemas de IA y a los organismos notificados encargados de verificar la conformidad de dichos sistemas (art.3 Ámbito de aplicación).
a.2) Autoridades: La LOBUGIA se aplicará igualmente a las autoridades notificantes, los organismos notificados y a las autoridades de vigilancia del mercado designadas en dicha ley; quedando excluidas las autoridades competentes del anexo I, sección B de la LEIA, que se regirán por su propia normativa sectorial.
b) Ámbito especial: Sector público
El Capítulo IV de la LOBUGIA (art.12) será de aplicación exclusiva a las actuaciones para el buen uso de la IA en el sector público estatal en atención al principio de distribución competencial, y concretamente de la organización de sus instituciones de autogobierno recogido en el artículo 148.1.1.ª de la Constitución Española, en atención a los principios de distribución competencial y de autoorganización de las administraciones públicas. En el se recogerán expresamente, como actuaciones para el buen uso de la IA en el sector público estatal, la obligación de ofrecer información sobre la utilización de sistemas de IA en el ejercicio de sus funciones, así como la de registrar dichos sistemas, y designar un delegado de inteligencia artificial encargado de coordinar la correcta aplicación del marco regulatorio de la IA y el buen uso de esta tecnología.YYY
C) Funcionamiento
C.1) Supervisión
a) Distribución de competencias entre autoridades
El Capítulo IV de la LOBUGIA regulará la gobernanza y supervisión establecida en la LEIA para adaptar sus diferentes previsiones respecto de las funciones atribuidas en materia de IA a los Estados miembros al caso del Reino de España. En particular, definirá la autoridad notificante y las autoridades de vigilancia de mercado, otorgándolas de potestad sancionadora y en el caso de estas últimas, se habilitará que, por Acuerdo de Consejo de Ministros a propuesta de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, se puedan realizar nuevas designaciones en caso de que se añadan nuevos sistemas prohibidos o sistemas de alto riesgo en la LEIA.
b) Autoridad notificante
La LOBUGIA (art.4) designará a la Dirección General de Inteligencia Artificial, dentro de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, como autoridad notificante de la LEIA, para los sistemas de IA correspondientes al anexo III. Este órgano directivo de la Administración General del Estado será el encargado, entre otras competencias, del desarrollo normativo en materia de IA, de acuerdo con el artículo 4.1.c) del Real Decreto 210/2024, de 27 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública. La evaluación y supervisión de los organismos de evaluación de la conformidad por parte de esta autoridad notificante se apoyará en el organismo nacional de acreditación (ENAC), atendiendo a lo dispuesto en el artículo 28.2 del Reglamento (UE) 2024/1689, de 13 de junio.
Se mantienen las autoridades notificantes correspondientes a la legislación armonizada recogida en el anexo I de la LEIA en aras de preservar, en la medida de lo posible, la gobernanza de supervisión ya establecida en esta legislación.
c) Autoridades de vigilancia de mercado
En cuanto a las autoridades de vigilancia de mercado, dada la diversidad y complejidad de los sistemas de IA existentes, se ha optado por configurar un sistema de supervisión de mercado descentralizado, a efectos de garantizar que dispongan de la pericia necesaria para ejercer sus funciones.
c.1) Autoridad central de vigilancia de mercado: Con carácter general, se designará a la AESIA como autoridad de vigilancia de mercado. Procede recordar que los estatutos de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial (AESIA), fueron publicados a través del Real Decreto 729/2023, de 22 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial.
c.2) Autoridades sectoriales de vigilancia de mercado: Se designará a la AEPD autoridad de vigilancia de mercado para sistemas de IA utilizados para la gestión de fronteras, y por razón de su especialización sectorial también de sistemas de identificación y categorización biométrica (art.5.3); y al CGPJ como autoridad de vigilancia de mercado para sistemas de IA para la justicia (art.5.4). Dado que el artículo 74.6 de la LEIA reconoce explícitamente el papel de las autoridades responsables de la supervisión financiera, reforzando así la necesidad de una supervisión especializada y distribuida; la LOBUGIA designará al Banco de España como autoridad de vigilancia del mercado con respecto de los sistemas de IA de alto riesgo descritos en el anexo III.5 b) de la LEIA, relativo a sistemas de IA destinados a ser utilizados para evaluar la solvencia de personas físicas o establecer su calificación crediticia, introducidos en el mercado, puestos en servicio o utilizados por entidades financieras para las que el Banco de España sea la autoridad financiera nacional con funciones supervisoras competente por razón de la materia (art.5.5); a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, como autoridad de vigilancia del mercado con respecto de los sistemas de IA de alto riesgo descritos en el anexo III.5 b) de la LEIA, relativo a sistemas de IA destinados a ser utilizados para evaluar la solvencia de personas físicas o establecer su calificación crediticia, en el ámbito de operadores cuya supervisión le haya sido atribuida por la LMVSI (artt.5.6); y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en el área de competencia que ostenta con arreglo a la legislación relativa a la supervisión de seguros de vida y de salud, como autoridad de vigilancia del mercado de los sistemas de IA de alto riesgo descritos en el anexo III.5 c) de la LEIA, relativo a sistemas de IA destinados a ser utilizados para la evaluación de riesgos y la fijación de precios en relación con las personas físicas en el caso de los seguros de vida y de salud (art.5.7),
C.2) Innovación: espacios controlados de pruebas para la IA
Interesa recordar que el Real Decreto 817/2023, de 8 de noviembre, establece un entorno controlado para el ensayo del cumplimiento de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial.
El Capítulo III de la LOBUGIA (art.11) regulará el establecimiento de espacios controlados de pruebas para la IA, fomentando la innovación y facilitando el desarrollo, la formación, las pruebas y la validación de sistemas de IA innovadores antes de su comercialización o puesta en funcionamiento en el territorio nacional. En este contexto, además de establecer el espacio controlado de pruebas para la IA de obligada creación de acuerdo con el artículo 57.1 de la LEIA; se habilitará la creación de espacios controlados de pruebas para la IA adicionales de acuerdo con el artículo 57.2 de dicha LEIA por parte de autoridades competentes, esto es autoridades notificantes o autoridades de vigilancia de mercado, y circunscritos a su ámbito de competencia. La Exposición de Motivos dice que “el motivo de limitar la creación a estas entidades es que se trata de espacios controlados de pruebas para la IA cuyo principal cometido es aportar certidumbre jurídica a las entidades participantes, proporcionando la autoridad encargada de su gestión, supervisión jurídica e informes de actividades. Es necesario, por tanto, que el criterio aportado en estos espacios sea, por un lado, uniforme, y por otro, alineado con los criterios de supervisión, cuya competencia ostentan estas autoridades”. Añade que “la creación de estos espacios de pruebas controlados para la IA deberá cumplir, por parte de la autoridad encargada de su gestión, con la obligación de proporcionar información sobre su funcionamiento a la Comisión Europea y a la Oficina de IA, así como asegurar en dicha comunicación la disponibilidad de recursos técnicos y humanos necesarios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 57.4 de la LEIA”. Añade que “dichos espacios deberán, además, contar con la participación en su gobernanza de las autoridades encargadas de la definición de políticas públicas, así como las autoridades de defensa de derechos fundamentales en el ámbito afectado por el desarrollo de los mismos, garantizando así la eficacia de dichas iniciativas en el ámbito del fomento de la innovación segura en materia de IA, motivo para el cual el Reglamento de IA los concibe”. Por último, añade que “especialmente en el ámbito sanitario y sociosanitario, el despliegue de sistemas de IA deberá preservar la dignidad de la persona humana, el respeto a la autonomía de su voluntad y a su intimidad, así como la seguridad del paciente, la calidad asistencial y la autonomía técnica y científica de los profesionales”.
C.2) Prevención de abusos: protección del informante
La LOBUGIA establecerá -en su art.10- un régimen específico de protección de las personas informantes, en línea con la Ley 2/2023, de 20 de febrero, garantizando la confidencialidad y la protección frente a posibles represalias de quienes comuniquen presuntas infracciones del Reglamento. Este mecanismo se integra en el sistema de gobernanza y supervisión, facilitando la detección temprana de incumplimientos y su adecuada canalización hacia las autoridades competentes, que podrán valorar, con arreglo a sus funciones, la adopción de actuaciones de vigilancia o, en su caso, la incoación de un procedimiento sancionador de oficio.
C.3) Solución de abusos: sistema de reclamaciones
La LOBUGIA incorporará (art.9) un sistema de reclamaciones que permitirá a cualquier persona física o jurídica poner en conocimiento de las autoridades competentes posibles incumplimientos de la LEIA de conformidad con su artículo 85, y estructurado a través de la implantación de una ventanilla única en la AESIA, con el ánimo de simplificar el procedimiento para la ciudadanía y asegurar el principio de eficiencia administrativa. Estas reclamaciones se configuran como un instrumento de detección y análisis en el marco de las funciones de supervisión, sin generar por sí mismas la condición de interesado en un eventual procedimiento sancionador. De este modo, se refuerza la capacidad de las autoridades para identificar riesgos, adoptar medidas correctoras y, en su caso, promover la incoación de procedimientos sancionadores, garantizando al mismo tiempo la coherencia del sistema con el régimen general del procedimiento administrativo
C.4) Represión de abusos: régimen sancionador
La LOBUGIA conferirá -en su Capítulo V (art,13 y ss.)- la potestad sancionadora a las autoridades competentes designadas por la misma ley, en particular a las autoridades de vigilancia del mercado responsables de la supervisión en el ámbito que opere el sistema de IA en el que se hubiera cometido la presunta infracción, así como, en su caso, a la autoridad notificante competente en relación con el cumplimiento de las obligaciones que el Reglamento impone a los organismos notificados. En concreto establecerá la clasificación de las infracciones y regulará el régimen sancionador para la LEIA, en cumplimiento de la obligación impuesta a los Estados miembros por su artículo 99.
a) Infracciones
La LOBUGIA procederá a la clasificación de todas las infracciones, tomando como referencia las conductas sancionables recogidas en el artículo 99 de la LEIA, que remite a los Estados miembros la configuración de su régimen sancionador y de las correspondientes medidas de ejecución. Conforme a este mandato, y en atención a los principios de tipicidad y proporcionalidad propios del ordenamiento jurídico español, las infracciones se calificarán como muy graves, graves o leves. En particular, se calificarán como muy graves, en atención a los máximos sancionadores previstos en el Reglamento, las infracciones relativas a las prácticas prohibidas. Asimismo, se considera de esta naturaleza la falta de notificación de incidentes graves por parte de los proveedores de sistemas de IA a las autoridades, en la medida en que dificulta el adecuado funcionamiento de los mecanismos de control destinados a prevenir o mitigar daños (arts.14 y 15). Se considerarán infracciones graves la mayor parte de los incumplimientos de las obligaciones impuestas a los operadores, especialmente aquellos derivados del quebrantamiento de los requisitos técnicos, de seguridad y de registro aplicables a los sistemas de alto riesgo. Igualmente, se incluyen en esta categoría las infracciones más relevantes en materia de transparencia, así como el suministro de información engañosa a las autoridades nacionales competentes, por el potencial riesgo que tales conductas comportan para las personas y para la eficacia del sistema de supervisión (arts.16 a 22). Finalmente, tendrán la consideración de infracciones leves aquellas conductas de alcance limitado y fácilmente subsanables, entre las que se incluye la falta o incompleta aportación de información en respuesta a requerimientos formulados por las autoridades competentes (arts. 23 a 29).
b) Sanciones
La LOBUGIA introducirá una serie de artículos orientados a las sanciones. Inicialmente, se determina la cuantía de las sanciones estableciendo los límites superiores de las sanciones correspondientes a las infracciones leves, graves y muy graves previstas en la LEIA, con el fin de garantizar una aplicación proporcionada, disuasoria y efectiva, dentro de los márgenes que establece. Los límites máximos establecidos en la presente ley se ajustan a los umbrales previstos en el artículo 99 de la LEIA preservando la proporcionalidad en función de la gravedad de la infracción y reforzando la seguridad jurídica tanto de los operadores de IA como de la ciudadanía. La precisión de estos límites contribuye, asimismo, a dotar de una base homogénea al ejercicio de la potestad sancionadora, sin perjuicio del margen de apreciación reconocido a las autoridades competentes, favoreciendo así una aplicación flexible y coherente del régimen sancionador. Se prevé también un conjunto de medidas accesorias, complementarias a las sanciones administrativas, orientadas a asegurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones establecidas en el Reglamento. Entre ellas se incluyen multas coercitivas y otras medidas, como la prohibición de uso o la desconexión de sistemas que puedan constituir un riesgo inaceptable para las personas físicas. Asimismo, se contemplan las circunstancias en las que podrán adoptarse medidas de carácter provisional, tales como la restricción o retirada de sistema de IA (art.30). Seguidamente, la LOBUGIA abordará la aplicación de las sanciones, mediante la introducción de criterios que deberán valorarse obligatoriamente cuando resulten aplicables y que, en su mayoría, se establecen en la LEIA y que presentan una configuración sustancialmente coincidente con los previstos en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de datos personales (art.31).
La LOBUGIA establecerá los plazos de prescripción de las sanciones, de forma proporcional, en un año para las infracciones leves, tres años para las graves y cinco para las muy graves. En el cómputo del período de prescripción, se tiene en cuenta la fecha de la última infracción en los supuestos de infracción continuada (art.32). En particular, se establecerán reglas sobre la concurrencia de sanciones, en coherencia con el principio non bis in idem, así como mecanismos destinados a garantizar la efectividad de las resoluciones sancionadoras, incluyendo la imposición de multas coercitivas y la adopción de medidas de ejecución orientadas a la restauración de la situación alterada (art.33).
La LOBUGIA establecerá un sistema de publicación de las sanciones coordinada a través de la AESIA, en su condición de punto de contacto único, como mecanismo dirigido a facilitar la coordinación en materia sancionadora entre las distintas autoridades de vigilancia del mercado. La publicación de las sanciones llevará, además, aparejada su comunicación a la Comisión Europea y, en su caso, a los órganos de gobernanza previstos en la LEIA (art.34)
Por último, la LOBUGIA establecerá, en materia de procedimiento sancionador, alineado con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Nota bibliográfica: El lector interesado en la LEIA puede consultar nuestra monografía sobre “La Ley Europea de Inteligencia Artificial. Reglamento (UE) 2024/1689 de 13 de junio de 2024” identificada detalladamente en la entrada siguiente de este mismo blog:https://ajtapia.com/2026/05/la-ley-europea-de-inteligencia-artificial-el-reglamento-ue-2024-1689-de-13-de-junio-de-2024/