El pasado día 3 de septiembre de 2025, el Tribunal General de la UE dictó su Sentencia en el asunto T-348/23 | Zalando/Comisión en la que desestimó el recurso de ZALANDO SE que solicitaba la anulación de la Decisión de 25 de abril de 2023 de la Comisión Europea por la que se le designaba como “plataforma en línea de muy gran tamaño” de conformidad con el artículo 33.4 del Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo. La importancia de esta Sentencia en el presente y futuro del mercado digital de bienes y servicios en Europa recomienda dar cuenta sintética de su contenido en esta entrada. Adviértase a este respecto que el TGUE confirma el criterio de la Comisión Europea que dice que ZALANDO tiene un promedio mensual de 83 millones de personas como destinatarios activos en la Unión Europea.
A) Bases normativas: la designación por la Comisión Europea de las “plataformas en línea de muy gran tamaño”
Dado que la Sentencia comentada trata de una regulación novedosa y compleja, conviene comenzar nuestro comentario recordando el procedimiento la designación por la Comisión Europea de las “plataformas en línea de muy gran tamaño” que establece la Ley Europea de Servicios Digitales (LESD, DSA) o Reglamento de Servicios Digitales (Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, relativo a un mercado único de servicios digitales y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE) (el lector interesado en profundizar en esta materia puede consultar nuestra monografía sobre las “Leyes europeas de mercados y de servicios digitales” editada este mismo año 2025 por Reus, ISBN: 978-84-290-2929-1).
El proceso de calificación de determinadas empresas como prestadores de servicios de servicios intermediarios digitales de la sociedad de la información se acomoda a dos tipos de empresas: los intermediarios de dimensión normal se calificarán por las autoridades competentes y los coordinadores de servicios digitales del Estado miembro respectivo; los prestadores de servicios de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño se designarán por la Comisión Europea.
Para comentar la Sentencia del TGUE de 3 de septiembre de 2025 es pertinente fijar nuestra atención en este último proceso de designación de los prestadores de servicios de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño por la Comisión Europea quien identificará como tales mediante su “designación” por la Comisión Europea (de forma análoga a lo que sucede para los guardianes de acceso en la LEMD). Esta “designación” se desarrolla mediante un proceso en el que, la Comisión, previa consulta al Estado miembro de establecimiento o tras tener en cuenta la información facilitada por el coordinador de servicios digitales de establecimiento o bien cualquier otra información de que disponga la Comisión; adoptará una decisión por la que se designe como plataforma en línea de muy gran tamaño o como motor de búsqueda en línea de muy gran tamaño, a efectos de la LESD, a la plataforma en línea o al motor de búsqueda en línea que tenga un promedio mensual de destinatarios del servicio activos igual o superior a 45 millones. Es relevante anticipar que esta designación tendrá el efecto jurídico de imputar a la empresa designada las exigentes “obligaciones adicionales de gestión de riesgos sistémicos para prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y de motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño” que establecen los artículos 33 y ss. de la LESD.
En este último sentido, la LESD establece las siguientes categorías de obligaciones adicionales de gestión de riesgos sistémicos para prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y de motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño que serán las que tengan un promedio mensual de destinatarios del servicio activos en la UE igual o superior a cuarenta y cinco millones y sean designadas como tales por la Comisión Europea (art.33).
Estas obligaciones adicionales conforman un estatuto especialmente exigente en cuanto a la evaluación y reducción de riesgos; a los mecanismos de gestión de crisis; a la exigencia de una auditoría independiente que evalúe el cumplimento de sus deberes; a la transparencia adicional sobre la publicidad en línea; al acceso a datos y escrutinio; al establecimiento de una función de comprobación del cumplimiento, que sea independiente de sus funciones operativas y esté compuesta por uno o varios encargados del cumplimiento, incluido el jefe de la función de comprobación del cumplimiento; y a determinadas obligaciones adicionales de transparencia informativa (arts. 34 a 42).
Por último, conviene recordar que la supervisión de los prestadores de servicios de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran competerá a la Comisión Europea y se desarrollará en los términos establecidos en la Sección 4 del Capítulo IV de la LESD, dedicada a la “supervisión, investigación, ejecución y seguimiento respecto de los prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y de motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño” (art.64 y ss.).
B) Identificación de la Sentencia de la Sala Séptima Ampliada del TGUE 3 de septiembre de 2025
Las partes del procedimiento fueron: Como parte recurrente, Zalando SE, con domicilio social en Berlín (Alemania), apoyado por Bundesverband E-Commerce und Versandhandel Deutschland eV (bevh), con domicilio social también en Berlín. Como parte recurrida, la Comisión Europea, apoyada por el Parlamento Europeo, por el Consejo de la Unión Europea y por el Instituto Europeo de la Sociedad de la Información oz (EISi), con domicilio social en Eslovaquia.
El objeto del litigio versó sobre la regulación de los servicios digitales en la UE a la luz Reglamento (UE) 2022/2065 y, en particular, sobre el proceso de designación de una plataforma en línea de muy gran tamaño conforme al artículo 33, apartados 1 y 4 de aquel Reglamento. El TGUE desestimo los motivos del recurso de ZALANDO, que impugnaban la Decisión de la Comisión Europea por haber incurrido, a su entender, en vicios de ilegalidad y haber lesionado por principios de seguridad jurídica, igualdad de trato y proporcionalidad y la obligación de motivación.
En concreto, mediante su recurso -basado en el artículo 263 TFUE- ZALANDO SE, solicitaba la anulación de la Decisión C(2023) 2727 final de la Comisión Europea de 25 de abril de 2023, por la que se le designaba como “plataforma en línea de muy gran tamaño” de conformidad con el artículo 33, apartado 4, del Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo.
C) Conducta relevante de ZALANDO
a) ZALANDO SE opera una tienda en línea accesible, en particular, en el sitio web «www.zalando.de» y en las direcciones URL correspondientes con nombres de dominio de primer nivel en otros países. Dicha tienda vende productos de moda y belleza. Sus clientes pueden adquirir productos vendidos directamente por ZALANDO, como parte de un servicio de venta conocido como «ZalandoRetail», o a través de vendedores externos que participan en el «Programa de Socios».
b) El 17 de febrero de 2023, ZALANDO publicó -de conformidad con el artículo 24.2 del Reglamento (UE) n.º 2022/2065 dos cifras en su sitio web «www.zalando.de», correspondientes al promedio mensual de destinatarios activos en la Unión Europea («el AMAR») de la plataforma Zalando. En primer lugar, indicó que el AMAR de dicha plataforma, en su conjunto (es decir, incluyendo Zalando Retail y el Programa de Socios), ascendía a 83,341 millones de destinatarios activos. En segundo lugar, indicó que, en la medida en que el valor bruto de los productos comercializados bajo el Programa de Socios correspondía al 37% del valor bruto del total de los productos comercializados en dicha plataforma, el AMAR de dicha plataforma correspondía al 37% de 83.341 millones y por tanto ascendía a 30.836 millones (v. apartados 2 y 3 de la Sentencia).
D) La Decisión de la Comisión Europea recurrida por ZALANDO
a) El 22 de febrero de 2023, la Comisión Europea comunicó a ZALANDO sus conclusiones preliminares en las que indicaba que la plataforma cumplía los requisitos para ser designada como plataforma en línea de muy gran tamaño, de conformidad con el artículo 33.4 del Reglamento 2022/2065; al considerar que debían tenerse en cuenta todos los destinatarios activos de dicha plataforma, y no solo la proporción de estos que correspondía al valor bruto de las ventas generadas en el marco del Programa de Socios. En consecuencia, concluyó que el AMAR superaba el umbral de 45 millones de destinatarios activos establecido en el artículo 33.1 de dicho Reglamento.
b) La Comisión informó a la República Federal de Alemania, con arreglo al artículo 33.4, del Reglamento 2022/2065, de su intención de designar la plataforma Zalando como plataforma en línea de muy gran tamaño. Y el 27 de febrero de 2023, la RFA informó a la Comisión de que no tenía ninguna observación que presentar.
c) El 1 de marzo de 2023, ZALANDO presentó sus observaciones sobre las conclusiones preliminares de la Comisión, señalando que la Comisión debía tener en cuenta a los destinatarios de la plataforma Zalando únicamente en la medida en que esta constituyera una «plataforma en línea» en el sentido del artículo 3.i) del Reglamento 2022/2065. Señaló, a este respecto, que la plataforma Zalando constituía una plataforma en línea únicamente en lo que respecta al Programa de Socios. Por consiguiente, consideró que la Comisión debía tener en cuenta únicamente la proporción de destinatarios correspondiente a la proporción del valor bruto de las ventas generadas por terceros vendedores en el contexto del Programa de Socios. Concluyó que el AMAR de la plataforma Zalando era de 30,836 millones y, por lo tanto, inferior al umbral de 45 millones contemplado en el artículo 33.1, de dicho Reglamento.
d) En la Decisión de 25 de abril de 2023 la Comisión consideró que del considerando 77 y del artículo 3, letras b) y p), del Reglamento 2022/2065 se desprende, en particular, que el concepto de «destinatario activo de una plataforma en línea» incluye a todos los destinatarios que utilizan efectivamente la plataforma en cuestión, en particular al estar expuestos a la información difundida en ella, y que no se limita a quienes realizan transacciones en ella. A este respecto, señaló que los productos comercializados directamente por ZALANDO se mostraban junto a los comercializados por terceros vendedores, sin que fuera posible distinguirlos en la interfaz. Así pues, señaló que los productos comercializados por los terceros vendedores y por la demandante podían presentarse en las mismas páginas web y que, cuando los terceros vendedores y la demandante comercializaban el mismo producto, pero en diferentes tallas o colores, la identidad del vendedor no aparecía hasta que el destinatario del servicio elegía la talla o el color de dicho producto.
En consecuencia, la Comisión concluyó que no era posible identificar, entre los destinatarios del servicio, a quienes solo habían recibido información sobre los productos de ZALANDO y a quienes solo habían recibido información sobre los productos de terceros vendedores. Dedujo que, por lo tanto, la demandante había tenido que calcular la cifra de 30,836 millones a partir de la cifra de 83,341millones y basarse en el criterio relativo a la proporción del valor de las ventas generadas por terceros vendedores. Sin embargo, consideró que dicho criterio no era adecuado, ya que implicaba la exclusión de los destinatarios del servicio que, si bien habían recibido información de terceros vendedores, no habían adquirido finalmente ningún producto o solo habían adquirido productos comercializados directamente por la demandante. Así, señaló que el AMAR de la plataforma Zalando era de 83,341millones y no de 30,836 millones, por lo que dicha plataforma debía ser designada como plataforma en línea de muy gran tamaño en el sentido del artículo 33.1 del Reglamento 2022/2065 (v. apartados 4 a 9 de la Sentencia).
E) El recurso de ZALANDO
Dado que la designación como plataforma en línea de muy gran tamaño conlleva -según hemos constatado en el apartado A) de esta entrada- la sujeción de la plataforma en cuestión a obligaciones adicionales destinadas, en particular, a proteger a los consumidores y a luchar contra la difusión de contenidos ilícitos; y dado que ZALANDO consideraba que no cumplía los criterios cuantitativos para ser designada como plataforma en línea de muy gran tamaño; impugnó la designación de su plataforma homónima como plataforma en línea de muy gran tamaño ante el TGUE suplicando que anulara la decisión impugnada y condenara en costas a la Comisión Europea. Por su parte, la Comisión y el Parlamento Europeo solicitaron al Tribunal de Justicia que desestimara la demanda y condenara en costas a la recurrente.
F) Motivos de la desestimación del recurso de ZALANDO contra su designación por la Comisión Europea como plataforma en línea de muy gran tamaño
En su fallo, la Sentencia comentada acuerda desestimar el recurso; condenar a Zalando SE a cargar con sus propias costas y que la Comisión Europea y, respecto del Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea, el Instituto Europeo de laSociedad de la Información oz (EISi) y la Bundesverband E-Commerce und VersandhandelDeutschland eV (bevh) carguen con sus propias costas.
Para llegar a esa decisión, el TGUE rechaza los tres motivos del recurso de ZALANDO al considerar que la Comisión Europea aplicó el artículo 33.1 del Reglamento 2022/2065 de conformidad con el Derecho de la UE porque:
a) La Decisión recurrida respeta los criterios del Reglamento 2022/2065 al calificar la plataforma ZALANDO como una plataforma en línea de muy gran tamaño
Según el TGUE la plataforma Zalando es una «plataforma en línea» en el sentido del Reglamento sobre servicios digitales en la medida en que vendedores terceros comercializan en la misma plataforma productos en el marco del programa denominado «Partner Programm». En efecto, la plataforma Zalando almacena y difunde información facilitada por esos vendedores, de modo que se trata de una «plataforma en línea», esto es, una subcategoría de servicio de alojamiento de datos.
El hecho de que Zalando compruebe que las imágenes y descripciones facilitadas por esos vendedores se ajusten a sus requisitos comerciales, las modifique o las complete no desvirtúa el hecho de que esa información procede, al menos en parte, de vendedores terceros. En cambio, no lo es en lo que respecta a la venta directa de productos por la propia Zalando («Zalando Retail») que no constituye un servicio de alojamiento de datos, ya que ese servicio no almacena información proporcionada por un destinatario del servicio, sino únicamente información procedente de la propia Zalando.
Una vez hecha la anterior matización; para determinar si la plataforma Zalando debía ser calificada de plataforma en línea de muy gran tamaño, debía determinarse su número de destinatarios activos, que incluía, en particular, el número de personas expuestas a la información procedente de vendedores terceros en el marco del Partner Programm, incluyendo el hecho de adquirir conocimiento del nombre de los productos comercializados por vendedores terceros, de su fabricante, de su descripción y de su fotografía.
Pues bien, llegados a este punto y dado que Zalando no podía distinguir, entre los más de 83 millones de personas que habían utilizado su plataforma (que incluía Zalando Retail y el Partner Programm), las que quedaron efectivamente expuestas a la información facilitada por vendedores terceros en el marco del Partner Programm y las que no (en el caso de determinados productos comercializados al mismo tiempo por Zalando y por vendedores terceros, la presentación de los productos era siempre uniforme e independiente de la identidad del vendedor en cuestión. Solo existía una única página con detalles del producto que contenía información e imágenes idénticas, y el consumidor no conocía la identidad del vendedor hasta el momento de seleccionar las especificaciones del producto en cuestión, como, por ejemplo, su talla para prendas de vestir); el TGUE estima que la Comisión podía considerar que todas ellas estaban expuestas a dicha información y, por lo tanto, podía estimar que el número mensual medio de destinatarios activos de la plataforma Zalando ascendía a más de 83 millones, y no solo a unos 30 millones, como alegaba Zalando basándose en el valor bruto de las ventas generadas en el marco del Partner Programm.
Todas estas consideraciones llevaron al TGUE a desestimar el primer motivo del recurso de ZALANDO, basado en la infracción del artículo 2, apartados 1 y 2; del artículo 3, letras g) e i) y del artículo 33, apartados 1 y 4, del Reglamento 2022/2065. Y ello tanto en su primera parte en la que se alegaba que la plataforma Zalando no constituía una plataforma en línea, un servicio de alojamiento ni un servicio de intermediación (v. apartados 15 a 53 de la Sentencia) como en su segunda parte, donde se alegaba que el AMAR de la plataforma Zalando era inferior a 45 millones (v.apartados 54 a 70 de la Sentencia).
b) La Decisión recurrida respetaba los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de proporcionalidad
El TGUE rechazó las alegaciones de ZALANDO según las cuales las normas del Reglamento sobre servicios digitales relativas a la calificación de plataformas en línea de muy gran tamaño vulneran los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de proporcionalidad. Al respecto, el TGUE destaca, en particular, que los mercados pueden utilizarse para facilitar la comercialización de productos peligrosos o ilegales entre una parte significativa de la población de la Unión cuando su número mensual medio de destinatarios activos sea igual o superior a 45 millones.
Ello condujo a desestimar el segundo motivo del recurso, basado en la ilegalidad del artículo 33, apartados 1 y 4, del Reglamento 2022/2065, en relación con su artículo 24, apartado 2. En concreto, la Sentencia comentada va desgranando las razones para desestimar la primera parte del segundo motivo, que decía que los preceptos citados vulneraban el principio de seguridad jurídica (apartados 74 a 120); la segunda parte del segundo motivo, que sostenía que los preceptos citados vulneraban el principio de igualdad de trato (apartados 121 a 148) y la tercera parte del segundo motivo, que sostenía que los preceptos citados vulneraban el principio de proporcionalidad (apartados 149 a 165).
c) La Decisión recurrida estaba debidamente motivada
Por último, el TGUE rechazó las alegaciones de ZALANDO según las cuales la Decisión recurrida carecía de la necesaria motivación y, por lo tanto, infringía el artículo 296 del TFUE. Poor el contrario, el TGUE consideró que Decisión recurrida estaba debidamente motivada (apartados 166 a 176).