En el DOUE del pasado miércoles, 8 de enero, se publicaron sendas Directivas que modifican sustancialmente el régimen europeo de ordenación y supervisión de las empresas de seguros y reaseguros. Se trata de la Directiva (UE) 2025/1 de 27 de noviembre de 2024, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de las empresas de seguros y reaseguros; y de la Directiva (UE) 2025/2 de 27 de noviembre de 2024, por la que se modifica la Directiva 2009/138/CE en lo que respecta a la proporcionalidad, la calidad de la supervisión, la presentación de información, las medidas de garantía a largo plazo, los instrumentos macroprudenciales, los riesgos de sostenibilidad y la supervisión de grupo y transfronteriza.
La amplitud y profundidad de las modificaciones introducidas por ambas Directivas en el estatuto europeo de la ordenación, la supervisión, la solvencia y la transparencia de las empresas de seguros y reaseguros nos llevan a hablar de un “tsunami” en la normativa europea en el sector de seguros y reaseguros y nos incita a dar noticia telegráfica y urgente de su publicación, sin perjuicio de análisis posteriores algo más detenidos.
A) Recuperación y resolución de las empresas de seguros y reaseguros: la Directiva (UE) 2025/1 de 27 de noviembre de 2024
En primer lugar, el DOUE de 8.1.2025 (serie L, pág. 1/100 y ss.) publica la Directiva (UE) 2025/1 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2024 por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de las empresas de seguros y reaseguros, y por la que se modifican las Directivas 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2007/36/CE, 2014/59/UE y (UE) 2017/1132 y los Reglamentos (UE) n.o 1094/2010, (UE) n.o 648/2012, (UE) n.o 806/2014 y (UE) 2017/1129 (ref. 2025/1).
a) Características formales
Se trata de una Directiva extensa que se refleja en 100 páginas del DOUE, con 96 considerandos, 102 artículos y un Anexo sobre “Aspectos de la resolubilidad”.
b) Finalidad
La razón de ser de esta Directiva (UE) 2025/1 la encontramos en su Considerando (1) que dice: “Las dificultades de las empresas de seguros pueden tener repercusiones importantes en la economía y el bienestar social de los Estados miembros en caso de que dichas dificultades provoquen una perturbación de la protección ofrecida a los tomadores de seguros, los beneficiarios o las partes perjudicadas. El papel de las empresas de reaseguros en la economía, su interconexión con las empresas de seguros primarios y los mercados financieros en general, así como el relativamente concentrado mercado del reaseguro requieren un marco adecuado para hacer frente a sus dificultades o su inviabilidad de manera ordenada. Por consiguiente, la recuperación y la resolución tanto de las empresas primarias de seguros y de las empresas de reaseguros debe abordarse teniendo en cuenta sus respectivas especificidades”.
En este mismo sentido teleológico, interesa reparar en lo que dicen sus Considerandos (94) y (95):
“(94) Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber, la armonización de las normas y los procedimientos para la resolución de empresas de seguros y reaseguros no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido al alcance y los efectos que supone la inviabilidad de una empresa para toda la Unión, puede lograrse mejor a escala de la Unión. esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo”.
“(95) Al adoptar decisiones o medidas en virtud de la presente Directiva, las autoridades de supervisión y las autoridades de resolución siempre deben considerar debidamente el impacto de sus decisiones y acciones en los tomadores de seguros, la economía real y la estabilidad financiera de otros Estados miembros, y deben tener en cuenta la importancia de las empresas filiales o las actividades transfronterizas para los tomadores de seguros, el sector financiero y la economía del Estado miembro en el que esté establecida la empresa filial o se lleven a cabo las actividades, incluso en los casos en que la empresa filial o las actividades transfronterizas de que se trate sean de importancia menor para el grupo”.
Por lo anterior, su artículo 1 -sobre su “objeto y ámbito de aplicación”- establece: “1.La presente Directiva establece normas y procedimientos relativos a la recuperación y la resolución de las siguientes entidades: a) empresas de seguros y reaseguros establecidas en la Unión que entren en el ámbito de aplicación del artículo 2 de la Directiva 2009/138/CE; b) empresas de seguros y reaseguros matrices establecidas en la Unión; c) sociedades de cartera de seguros y sociedades financieras mixtas de cartera establecidas en la Unión; d)sociedades de cartera de seguros matrices de un Estado miembro y sociedades financieras mixtas de cartera matrices de un Estado miembro; e)sociedades de cartera de seguros matrices de la Unión y sociedades financieras mixtas de cartera matrices de la Unión; f) sucursales de empresas de seguros y reaseguros establecidas en un tercer país que cumplan las condiciones estipuladas en los artículos 75 a 80. La presente Directiva establece asimismo normas y procedimientos relativos a los proveedores de servicios esenciales en caso de que la empresa de seguro o reaseguro de que se trate entre en resolución. Al establecer y aplicar los requisitos establecidos en la presente Directiva y al aplicar los distintos instrumentos a su disposición en relación con una entidad contemplada en el párrafo primero o segundo, las autoridades de resolución y las autoridades de supervisión tendrán en cuenta la naturaleza de la actividad de dicha entidad, su estructura accionarial, su forma jurídica, su perfil de riesgo, su tamaño, su estatuto jurídico y su interconexión con otras entidades o con el sistema financiero en general, y el alcance y la complejidad de las actividades de la entidad. 2.Los Estados miembros podrán adoptar o mantener normas más estrictas que las normas establecidas en la presente Directiva y en los actos delegados y de ejecución adoptados sobre la base de la misma, o que completen dichas normas, siempre que dichas normas sean de aplicación general y no entren en conflicto con la presente Directiva y con los actos delegados y de ejecución adoptados en virtud de ella”.
c) Vigencia
Su artículo 100 -sobre “transposición”- establece: “1. Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 29 de enero de 2027, las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 1 a 91, 96 y 97 de la presente Directiva. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Los Estados miembros aplicarán dichas medidas a partir del 30 de enero de 2027. Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas contendrán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. 2.Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva”.
Su artículo 101 -sobre “entrada en vigor y aplicación”- dispone: “1.La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. 2.Los artículos 92 a 95 serán aplicables a partir del 30 de enero de 2027”.
B) Supervisión, información y sostenibilidad de las empresas de seguros y reaseguros: la Directiva (UE) 2025/2 de 27 de noviembre de 2024
En segundo lugar, el DOUE de 8.1.2025 (serie L, pág. 1/91 y ss.) publica la Directiva (UE) 2025/2 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2024 Directiva (UE) 2025/2 del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2009/138/CE en lo que respecta a la proporcionalidad, la calidad de la supervisión, la presentación de información, las medidas de garantía a largo plazo, los instrumentos macroprudenciales, los riesgos de sostenibilidad y la supervisión de grupo y transfronteriza, y se modifican las Directivas 2002/87/CE y 2013/34/UE (ref. 2025/2).
a) Características formales
Se trata de una Directiva extensa que se refleja en 91 páginas del DOUE, con 106 considerandos, 6 artículos que recogen las modificaciones de la Directiva 2009/138/CE (art.1) de la Directiva 2013/34/UE (art.2) y de la Directiva 2002/87/CE (art.3).
b) Finalidad
Dado que el objeto esencial de esta Directiva (UE) 2025/2 consiste en la modificación de la Directiva 2009/138/CE, conviene reparar en su Considerando (1) que dice: “La Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo ha establecido normas prudenciales más armonizadas y basadas en el riesgo para el sector de los seguros y reaseguros. Algunas de las disposiciones de dicha Directiva están sujetas a cláusulas de revisión. Su aplicación ha contribuido sustancialmente a reforzar el sistema financiero de la Unión y ha hecho que las empresas de seguros y de reaseguros sean más resilientes frente a una serie de riesgos. Aunque es muy exhaustiva, no aborda todas las deficiencias detectadas que afectan a las empresas de seguros y de reaseguros”.
Una vez descrito al antecedente esencial de esta Directiva (UE) 2025/2, resulta pertinente reparar en los siguientes Considerandos que hacen referencia a sus propios objetivos:
El Considerando (9) que dice: “Uno de los objetivos clave de la presente Directiva modificativa es una mayor integración del mercado interior de la Unión para productos de seguro. La integración del mercado interior para productos de seguro aumenta la competencia y la disponibilidad de productos de seguro en todos los Estados miembros en beneficio de las empresas y los consumidores. Las quiebras de aseguradoras en el mercado interior de la Unión para productos de seguro desde la aplicación de la Directiva 2009/138/CE ponen de relieve la necesidad de que la supervisión sea más homogénea y convergente en toda la Unión. La supervisión de las empresas de seguros y de reaseguros que operan con arreglo a la libre prestación de servicios y al derecho de establecimiento debe mejorarse aún más sin socavar el objetivo de una mayor integración del mercado interior para productos de seguro para garantizar una protección homogénea de los consumidores salvaguardando la competencia leal en todo el mercado interior”.
El considerando (102) que señala: “Dado que los objetivos de la presente Directiva, a saber, ofrecer incentivos a los aseguradores para que contribuyan a la financiación sostenible a largo plazo de la economía, mejorar la sensibilidad al riesgo, reducir la volatilidad excesiva a corto plazo en las situaciones de solvencia de los aseguradores, mejorar la calidad, la homogeneidad y la coordinación de la supervisión de los seguros en toda la Unión y mejorar la protección de los tomadores y beneficiarios de seguros, así como abordar mejor la posible acumulación de riesgos sistémicos en el sector de los seguros, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a sus dimensiones y efectos, pueden lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos”.
c) Vigencia
Su artículo 4 -sobre “transposición”- establece: “1.Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 29 de enero de 2027 las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones. Aplicarán dichas disposiciones a partir del 30 de enero de 2027. Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. 2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva”.
Su artículo 5 -sobre “entrada en vigor”- dispone: “La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea”.