El 4 de junio de 2025, la Sala Décima del Tribunal General de la UE dictó su Sentencia en el asunto T 551/23 desestimando el recurso de anulación que interpuso Baltic International Bank SE contra el Banco Central Europeo, BCE por su Decisión de 3 de julio de 2023 de revocación de la autorización del Banco. La importancia para el mercado financiero europeo de la jurisprudencia sentada por el TGUE en esta Sentencia, unida a la circunstancia de que, en este blog, nos hemos venido ocupando de la materia nos recomiendan ofrecer a nuestros lectores una síntesis apretada de esta resolución.
A) Identificación e importancia de la Sentencia
Esta Sentencia de la Sala Décima del Tribunal General de la UE de 4 de junio de 2025 (asunto T 551/23) desestima el recurso de anulación que interpuso Baltic International Bank contra el BCE por su Decisión de 3 de julio de 2023 de revocación de la autorización del Banco.
En general, la Sentencia aborda un amplio catálogo de cuestiones que afectan a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y, en especial, a las tareas específicas de supervisión encomendadas al BCE relacionadas con la Decisión del BCE. Interesa destacar que se trata de una Sentencia extensa que realiza un análisis exhaustivo de los aspectos que examina a lo largo de 175 apartados.
En particular, esta Sentencia del TGUE examina, entre otros, los aspectos siguientes:
a) La causa de la Decisión del BCE de revocación de la autorización del Banco, consistente en la infracción de la legislación nacional en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (artículo 83.2 del Reglamento (UE) n.º 468/2014 y artículo 4.3 del Reglamento (UE) n.º 1024/2013) (el lector interesado en esta materia puede ver la entrada de este blog del pasado 24 de marzo de 2025 titulada “Regulating the Future: Evolving Financial Markets, Supervision, and Sustainability in the EU”. Conference in Malta March 24, 2025” en la que dábamos cuenta de la ponencia desarrollada en dicho Congreso sobre “la regulación de la prevención del blanqueo de capitales en España).
b) El alcance de la evaluación llevada a cabo por el BCE de las circunstancias que justificaron la revocación. En este aspecto, destaca el análisis que hace la Sentencia de la aplicación por el BCE de determinados preceptos del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito.
c) Determinados aspectos procedimentales específicamente bancarios como son las facultades de las autoridades nacionales competentes y del BCE en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y los requisitos de la revocación de la autorización. En este aspecto, destaca el análisis de la aplicación de determinados preceptos del Reglamento (UE) n.º 468/2014, de 16 de abril de 2014, por el que se establece el marco de cooperación en el Mecanismo Único de Supervisión entre el BCE y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (Reglamento Marco del MUS).
d) Garantías procesales de carácter general, como son la obligación de motivación y el derecho a una buena administración (el lector interesado puede consultar la entrada de este blog 24 de marzo de 2023 sobre la “Utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo. Deberes de diligencia debida de los bancos con respecto a sus clientes y sus transacciones. Sentencia del TJUE de 2 de marzo de 2023 (asunto C‑78/21)”).
B) Antecedentes del litigio
B.1) Ante la Comisión de Mercados Financieros y de Capitales de Letonia
a) Baltic International Bank SE es una entidad de crédito menos significativa establecida en Letonia y sometida a la supervisión prudencial directa de la Comisión de Mercados Financieros y de Capitales de Letonia (CMFC), la cual ha pasado a formar parte del Banco de Letonia.
b) La CMFC adoptó varias decisiones respecto de Baltic International Bank:
b.1) El 9 de marzo de 2016, adoptó la Decisión n.º 61 sobre la imposición de sanciones a AS Baltic International Bank; que no fue impugnada por la demandante.
b.2) El 29 de noviembre de 2019, adoptó la Decisión n.º 191 sobre la imposición de sanciones y la adopción de medidas respecto de AS Baltic International Bank; que sí fue impugnada por la demandante. El 22 de diciembre de 2022, la CMFC confirmó dicha decisión mediante la Decisión n.º 255 sobre el mantenimiento de la [Decisión n.º 191]).
c) Baltic International Bank impugnó esta última decisión ante el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Letonia.
d) El 12 de diciembre de 2022, la CMFC adoptó la Decisión n.º 215 sobre la no aplicación de una medida de resolución a la demandante y la Decisión n.º 216 sobre la suspensión de la prestación de servicios financieros y la designación de un representante para la demandante.
e) El 30 de diciembre de 2022, la CMFC presentó ante el BCE una propuesta de decisión titulada «Sobre la revocación de la autorización de una entidad de crédito supervisada» contra la demandante.
B.2) Ante el BCE
a) El 10 de marzo de 2023, el BCE adoptó la Decisión ECB-SSM-2023-LV‑1 WHD-2022‑0014 (Decisión inicial) sobre la revocación de la autorización de una entidad de crédito supervisada mediante la que revocó la autorización concedida a AS Baltic International Bank como entidad de crédito. Esta Decisión inicial tenía como fundamento tres motivos que radicaban en que había cometido varias infracciones graves de otras tantas obligaciones impuestas por la normativa financiera que fueron:
a.1) El Banco demandante había cometido infracciones graves durante un período prolongado y seguía cometiendo, en la fecha de la Decisión inicial, infracciones graves de las disposiciones esenciales de la Ley de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la Financiación del Terrorismo de 13 de junio de 2019, que establecen individual y colectivamente motivos de revocación de una autorización.
a.2) El Banco demandante incumplió, durante un período prolongado, su obligación de establecer sistemas eficaces de control interno, establecida en el artículo 34.1 de la Ley de Entidades de Crédito de 5 de octubre de 1995.
a.3) El Banco demandante incumplió su obligación de definir y aplicar una estrategia, políticas y procedimientos prudentes que le permitieran gestionar sus riesgos, incluida la identificación oportuna, la evaluación, el análisis y el control de sus riesgos a que se refiere el artículo 34.2 de la Ley de Entidades de Crédito.
b) Por Sentencia de 24 de marzo de 2023, el Tribunal de Asuntos Económicos de Letonia declaró al Banco en liquidación.
c) El 6 de abril de 2023, el Banco presentó una solicitud de revisión de la Decisión inicial ante el Comité Administrativo de Revisión del BCE.
d) El 3 de julio de 2023, el Consejo de Gobierno del BCE sustituyó, con idéntico contenido, la Decisión inicial de revocación de la autorización de concedida a AS Baltic International Bank como entidad de crédito por la Decisión impugnada, que entró en vigor el día siguiente a la fecha de notificación de la Decisión inicial.
D) Razones para desestimar el recurso de anulación interpuesto por Baltic International Bank contra la Decisión del BCE de revocación de su autorización
D.1) Suficiencia del examen realizado por el BCE de la infracción por parte del Banco demandante de la normativa en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo
La Sentencia examina, en primer lugar (apartados 33 a 90) los motivos de recurso primero y segundo que en los que el Banco demandante cuestiona la apreciación llevada a cabo por el BCE en lo que atañe a su cumplimiento de la normativa en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo diciendo, en esencia, que el BCE no llevó a cabo por sí mismo la apreciación que le incumbía, sino que basó dicha apreciación en decisiones adoptadas por la CMFC, que eran impugnables, y en actos previos adoptados en el marco del procedimiento administrativo nacional, que la demandante no habría podido impugnar ante el juez nacional.
El TGUE desestima, por infundados los motivos del recurso primero y segundo conforme a un razonamiento que pasa por dos fases que inciden en otras tantas competencias de las entidades públicas:
a) Alcance de las funciones del BCE: verificación de la fundamentación de las decisiones de revocación de la autorización adoptadas por las autoridades nacionales
El BCE debe verificar que la fundamentación de las decisiones de revocación de la autorización adoptadas por las autoridades nacionales se basan en una infracción grave de las disposiciones nacionales relativas a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo. En este sentido, dice en la Sentencia que “para justificar la revocación de la autorización, basta con que se haya cometido una de las infracciones a que se refiere el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2013/36. A este respecto, el BCE precisó, en el procedimiento, que cada uno de los tres motivos mencionados en el apartado 2.6 de la Decisión impugnada justificaba por sí solo la revocación de la autorización” (apartado 89). En particular, recuerda que, según el artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36, las autoridades competentes podrán revocar la autorización concedida a una entidad de crédito cuando esta cometa una de las infracciones a que se refiere el artículo 67.1 de esa misma Directiva. En concreto, el artículo 67.1.letra o), de esa misma Directiva, se refiere a las entidades que hayan sido declaradas culpables de una infracción grave de las disposiciones nacionales adoptadas en cumplimiento de la Directiva 2005/60/CE, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo (DO 2005, L 309, p. 15); que fue derogada y sustituida por la Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo de 2015, por la que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 y se deroga la Directiva 2005/60 (DO 2015, L 141, p. 73) (apartado 57).
De lo anterior deduce la Sala que el BCE no incurrió en errores, al basarse en que el Banco demandante fue declarado culpable de una infracción grave de las disposiciones nacionales en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, en el sentido del artículo 67.1.o), de la Directiva 2013/36 (apartado 88).
b) Alcance de las funciones revisoras del TGUE: límites del alcance de su control sobre determinados actos de las autoridades de la Unión Europea en materia financiera
En este punto crucial para la jurisprudencia del propio TGUE, la Sala dice que “el control jurisdiccional que el juez de la Unión debe ejercer en cuanto a si están fundadas las razones de una decisión como la Decisión impugnada no debe llevarlo a sustituir la apreciación del BCE por la suya propia, sino que tiene la finalidad de comprobar que dicha Decisión no está basada en hechos materialmente inexactos ni está viciada de ningún error de Derecho, error manifiesto de apreciación o desviación de poder (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 2 de septiembre de 2021, EPSU/Comisión, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, apartado 96, y de 4 de mayo de 2023, BCE/Crédit Lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, apartado 55)” (apartado 63).
Una vez establecido el alcance de la revisión del TGUE, la Sentencia comentada nos recuerda que -en el plano procesal- “en la medida en que la demandante no ha logrado rebatir válidamente que la revocación de la autorización pudiera estar basada en una infracción del artículo 67, apartado 1,letra o), de la Directiva 2013/36, no procede examinar si el BCE incurrió en errores al tener en cuenta otras infracciones, en particular, en virtud del artículo 67, apartado 1, letra d), de la misma Directiva” (apartado 90).
En este punto, nos parece pertinente recordar a nuestros lectores la jurisprudencia sentada por el propio TGUE en sus cuatro Sentencias de 22 de noviembre de 2023 en los asuntos acumulados T-302/20, T-303/20 y T-307/20 Del Valle Ruiz y otros / JUR, y en los asuntos T-304/20 Molina Fernández / JUR, T-330/20 ACMO y otros / JUR y T-340/20 Galván Fernández-Guillén / JUR que desestimaron los respectivos recursos de accionistas y acreedores contra la Decisión de la JUR de 17 de marzo de 2020 de Resolución de Banco Popular. Concretamente, en ellas el TGUE decidió que los accionistas y acreedores afectados no tenían derecho a una compensación del Fondo Único de Resolución porque no habrían recibido mejor trato en caso de liquidación del banco que el que resultó de su resolución. A propósito de su comentario, formulamos la teoría del “Diagnóstico Diferencial Contrafáctico (DDC)” que partía del presupuesto de los límites del alcance del control del TGUE sobre determinados actos de las autoridades de la Unión Europea basados en apreciaciones de hechos de carácter científico, técnico o económico de gran complejidad y, por lo tanto, asentadas en un margen razonable de discrecionalidad administrativa (el lector interesado en profundizar, puede concuktar, entre otras muchas, las dos entradas sobre la “Resolución de Banco Popular: Denegación del derecho de los accionistas y acreedores afectados a una compensación del Fondo Único de Resolución: Sentencias del Tribunal General de la UE de 22 de noviembre de 2023” publicadas en este mismo blog los días 4 y 5 de diciembre de 2023).
D.2) Suficiencia de la motivación de la Decisión del BCE de la infracción por parte del Banco demandante de la normativa en materia de gestión de riesgos
La Sentencia examina, en segundo término (apartados 91 a 156), el tercer motivo de recurso basado en que el BCE no motivó adecuadamente la Decisión impugnada, en la medida en que se refiere a su capacidad para elaborar y aplicar una estrategia prudente y políticas y procedimientos para identificar, vigilar y gestionar sus riesgos. A juicio del banco recurrente, la conclusión que figura en la Decisión impugnada a este respecto no se basa en ninguna disposición jurídica y el BCE no le informó de sus métodos de cálculo ni de los resultados de los cálculos concretos que sustentaban su conclusión, por lo que la motivación se basa en afirmaciones genéricas que figuran en el apartado 6 de la Decisión impugnada (apartado 91).
Pues bien, el TGUE desestima este tercer motivo de recurso por carecer de fundamento ya que considera que el BCE motivo adecuadamente su Decisión de revocación de su autorización en este aspecto de la inadecuada gestión de riesgos por el Bando recurrente. En este punto, podemos apuntar una diferencia sutil del razonamiento del TGUE en dos matices:
a) En cuanto a la existencia misma de motivación, nos dice que “el BCE sí mencionó las disposiciones del Derecho de la Unión y del Derecho nacional que consideró infringidas en el marco del segundo motivo de revocación de la autorización. En particular se refirió al artículo 34, apartado 1, de la Ley de Entidades de Crédito y a los apartados 6 y 53 del Reglamento n.º 227” (apartado 134). En este punto, destacan las referencia de la Sentencia a la la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión (apartado 124 y ss.).
b) En cuanto a la suficiencia de la motivación, la Sala afirma “por lo que respecta al apartado 6.3.1 de la Decisión impugnada, la demandante considera que el BCE no puede referirse a la gravedad y a la duración de la infracción, toda vez que el apartado 6 de dicha Decisión no contiene ningún examen de esa gravedad y de esa duración. Pues bien, procede señalar que el apartado 6.3.1 de la Decisión impugnada se presenta como la conclusión de todos los elementos mencionados en los apartados 6.1.1 a 6.2.4 como hechos constitutivos de infracciones tras la apreciación de estos hechos a la luz de las disposiciones aplicables. En el marco de tal apreciación, el BCE podía manifiestamente concluir fundadamente que se encontraba ante una infracción grave de cierta duración” (apartado 154).
En este punto, nos parece pertinente recordar a nuestros lectores que, desde el día 17 de enero de 2025, las entidades financieras europeas -entre ellas, las españolas- deberán tener establecido un sistema sólido de la resiliencia operativa digital que cumpla los exigentes requisitos que establece el Reglamento (UE) 2022/2554 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 2022 sobre la resiliencia operativa digital del sector financiero (DORA) (el lector interesado en esta materia puede ver las numerosas entradas publicadas sobre la materia en este blog partiendo de la de 29 de abril de este mismo año en la que ofrecíamos una serie de “Reflexiones desde el caos (KA28). Lecciones de DORA”).
D.3) La Decisión del BCE no vulneró el “principio de buena administración”
La Sentencia aborda, en tercer lugar (apartados 157 a 176), el examen del cuarto motivo de recurso en el que el Banco demandante sostiene, en esencia, que “el BCE vulneró el principio de buena administración, que, según ella, corresponde al derecho de toda persona a ser oída, consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, y al derecho de acceso al expediente que la concierna, consagrado en el artículo 41,apartado 2, letra b), de la Carta, y que abarca el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta” (apartado 157).
El TGUE desestima este cuarto motivo del recurso por infundado y entra a analizar la dimensión de los defectos alegados y su impacto en el “principio de buena administración” a la luz de la conducta del propio Banco demandante de tal manera que:
a) Señala que “la posibilidad de reducir el plazo y del hecho de que la demandante únicamente desconocía, con carácter previo, dos de los documentos adjuntos al proyecto de decisión, no parece que el BCE haya vulnerado su derecho a ser oída al establecer un plazo de cinco días, ampliado posteriormente en cuatro días adicionales, para la presentación de observaciones sobre el proyecto de decisión” (apartado 173).
b) Añade que “es preciso subrayar, además, que la demandante no ha cuestionado la legalidad del plazo reducido previsto en el artículo 31, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento Marco del MUS. Dicho esto, ya se ha declarado que el legislador de la Unión efectuó una evaluación sobre el carácter razonable del plazo previsto en esta disposición ponderando los intereses opuestos que son, por una parte, los intereses privados de las entidades de crédito en disponer del mayor tiempo posible para formular sus observaciones y, por otra parte, el interés público en que el restablecimiento de la legalidad se produzcaa la mayor brevedad (véase la sentencia de 6 de octubre de 2021, Ukrselhosprom PCF y Versobank/BCE, T‑351/18 y T‑584/18, EU:T:2021:669, apartado 374)” (apartado 174).