La Sentencia núm.1488/2024, de 11 de noviembre, de la Sección 1ª de la Sala Primera de lo Civil del Tribunal Supremo (Ref. Casación, Número del procedimiento: 1289/2020, Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Seoane Spiegelberg, Procedencia: Audiencia Provincial de Madrid, sección 19.ª) incide en un ámbito litigioso complejo y recurrente cual es el de acción directa del perjudicado contra la aseguradora de la Administración en un seguro de responsabilidad civil de la Administración sanitaria; resolviendo la cuestión con una estructura lógica sólida y clara, según veremos.
A) Identificación e importancia de la Sentencia comentada
Esta STS ratifica la doctrina jurisprudencial sentada, en su día, por Sentencia núm.321/2019, de 5 de junio, del Pleno de la misma Sala (el lector interesado puede ver su comentario en la entrada de este blog de 30 de septiembre de 2019 sobre el “Seguro de responsabilidad civil sanitaria. Acción directa del perjudicado en el “cruce de caminos” de la jurisdicción civil y contencioso-administrativa. Sentencia núm.321/2019, de 5 de junio, del Tribunal Supremo”) en el sentido de que el perjudicado tiene una opción recíprocamente excluyente entre dos caminos: la vía administrativa y la vía civil. De modo tal que si el perjudicado escoge transitar por la vía administrativa y, en ella, no obtiene reconocimiento de su pretensión de la responsabilidad civil de la Administración sanitaria; no podrá intentar, después, instar una acción directa contra la aseguradora de la Administración en la vía civil porque ello implicaría una suerte de arbitraje jurisdiccional y -en palabras de la Sentencia núm.321/2019- “el ordenamiento jurídico no posibilita el trasvase indistinto de una jurisdicción a otra, ni la invasión de ámbitos ajenos a la propia, al anudar a los actos procesales de tal naturaleza la sanción jurídica de la nulidad de pleno derecho ( arts. 238.1 LOPJ y 225.1 de la LEC)”.
A) Supuesto de hecho
En base a los antecedentes relevantes reflejados en el Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia comentada podemos ofrecer la síntesis cronológica del supuesto de hecho, circunscrito al expediente administrativo:
a) El 17 de noviembre de 2011, la esposa y los cuatro hijos de D. Jesús Manuel presentaron una reclamación administrativa contra el Servicio Andaluz de Salud por el fallecimiento de su esposo y padre, respectivamente, como consecuencia de la asistencia sanitaria prestada por dicho servicio público. A tales efectos, se incoó expediente de responsabilidad patrimonial con sujeción a lo previsto en el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que fue registrado con el número Z11685.
b) El 14 de agosto de 2017, se dictó Resolución por la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud por la que se desestimó dicha responsabilidad, que fue notificada a los reclamantes el 29 de enero de 2018 (antes de la interposición de la demanda civil). En su parte dispositiva, la Resolución decía: «Notifíquese esta resolución a la persona reclamante, haciéndole saber que, con ella, se agota la vía administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 114.1 e) de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ( artículo 142.6 de la derogada Ley 30/1992, de 13de enero, en su redacción modificada, dada por Ley 4/1999, de 13 de enero), e informándole asimismo de que frente a la misma podrá interponer Recurso Contencioso-administrativo ante los órganos judiciales de lo Contencioso-administrativo en cuya circunscripción tenga su domicilio, o, a su elección, ante los de Sevilla, sede de este Órgano resolutor, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 14.1.2ª de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su última y modificada redacción dada por Ley37/2011, de 10 de octubre. El plazo para la interposición del recurso será de dos meses contados a partir de la fecha de notificación de la resolución”.
c) Los reclamantes no interpusieron recurso contencioso-administrativo contra dicha decisión administrativa.
B) Conflicto jurídico
Los antecedentes relevantes reflejados en el Fundamento de Derecho Primero nos permiten ofrecer la cronología siguiente del conflicto jurídico ante la jurisdicción civil:
a) El 22 de marzo de 2018, los reclamantes presentaron demanda contra la entidad Zúrich Insurance PLC, aseguradora de la responsabilidad civil de la Administración sanitaria; cuyo conocimiento correspondió al Juzgado de Primera instancia número 81 de Madrid.
b) En su contestación a la demanda, dicha aseguradora invocó el carácter firme de la resolución administrativa dictada en el expediente de responsabilidad patrimonial y la imposibilidad de su fiscalización por parte de los órganos de la jurisdicción civil; apoyando su oposición en la STS 321/2019, de 5 de junio.
c) La Sentencia 124/2019, de 17 de junio, del Juzgado de Primera Instancia n.º 81 de Madrid desestimó la oposición formulada por la entidad aseguradora y, con estimación parcial de la demanda, condenó a la demandada a abonar a los demandantes las cantidades que figuran en su parte dispositiva, al considerar concurrente negligencia en la prestación sanitaria dispensada por la sanidad autonómica.
d) Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por ambas partes. Por la aseguradora, al entender que no cabía un pronunciamiento judicial en tanto en cuanto no se había recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa la desestimación de la reclamación administrativa efectuada. Por los demandantes, interesando la elevación de la indemnización fijada a su favor.
e) La Sentencia 23/2020, de 22 de enero, de la Sección 19.ª de la Audiencia Provincial de Madrid desestimó el recurso de la aseguradora, y acogió en parte el formulado por los demandantes, con incremento de las indemnizaciones señalas por la sentencia del juzgado.
f) La aseguradora interpuso contra dicha Sentencia recurso de casación, cuyo primer motivo se amparaba en el art. 477.2.3.º LEC, denunciando la vulneración de la doctrina jurisprudencial respecto al enjuiciamiento de la legitimación pasiva de la compañía de seguros de la administración pública en el proceso civil, con cita de la Sentencia de pleno de esta Sala 321/2019, de 5 de junio, e infracción del art. 73 de la Ley de Contrato de Seguro. El motivo exponía que, una vez resuelta la responsabilidad de la Administración por resolución/orden administrativa firme y consentida, al no haber sido recurrida en vía contencioso-administrativa, no cabe condenar a la compañía de seguros en la vía jurisdiccional civil, cuando se proclamó, por resolución administrativa firme, la falta de negligencia de los servicios públicos andaluces de la salud.
C) Doctrina jurisprudencial
C.1) El fallo estimatorio del recurso de casación
En el fallo de la Sentencia núm.1488/2024, de 11 de noviembre, de la Sección 1ª de la Sala Primera de lo Civil del Tribunal Supremo, la Sala decide: “1.º- Estimar el recurso de casación interpuesto por la demandada Zurich Insurance PLC, Sucursal en España, contra la sentencia 23/2020, de 22 de enero, dictada por la sección decimonovena de la Audiencia Provincial de Madrid, en el recurso de apelación n.º 600/2019. 2.º- Casar la sentencia recurrida, estimar el recurso de apelación interpuesto por dicha compañía de seguros, y con revocación de la sentencia 124/2019, de 17 de junio, dictada por el Juzgado de Primera Instancia n.º 81de Madrid, en los autos de juicio ordinario 388/2018, desestimar íntegramente la demanda deducida por los demandantes contra la compañía de seguros Zurich.3.º- No imponer a ninguna de las partes las costas del recurso de casación ni las de apelación y primera instancia”.
C.2) El silogismo que sustenta el razonamiento que conduce a la estimación del recurso de casación
a) Premisa mayor: La Jurisprudencia de la Sala Primera de lo Civil del Tribunal Supremo sobre la opción recíprocamente excluyente entre la vía administrativa y la vía civil para que el perjudicado reclame la responsabilidad de la Administración sanitaria
La Sentencia comentada, en su Fundamento de Derecho Tercero, sienta la premisa mayor del razonamiento que conduce a la estimación del recurso de casación exponiendo la Jurisprudencia de la Sala sobre la opción recíprocamente excluyente entre la vía administrativa y la vía civil para que el perjudicado reclame la responsabilidad de la Administración sanitaria y -en caso de que el perjudicado haya optado por la vía administrativa y no se haya declarado aquella responsabilidad por resolución administrativa o sentencia firme- la consiguiente falta de legitimación pasiva de la aseguradora de responsabilidad civil de la Administración sanitaria frente a la acción directa del perjudicado contra la aseguradora de la Administración
En concreto, remitiéndose a la STS 169/2024, de 12 de febrero, que transcribe; plantea las opciones que se abren y las que se cierran al perjudicado en casos de supuesta mala praxis en la asistencia sanitaria prestada por la sanidad pública:
a.1) Opciones que se le abren al perjudicado en casos de supuesta mala praxis en la asistencia sanitaria prestada por la sanidad pública:
a.1.1) Acudir a la vía administrativa
La Sentencia que comentamos señala al respecto: “En efecto, una de las posibilidades legales, que brinda el ordenamiento jurídico a la demandante, es formular oportuna reclamación administrativa previa ante la propia Administración para obtener el resarcimiento del daño, en cuyo caso finalizado el expediente con reconocimiento de la responsabilidad patrimonial y fijación de la indemnización correspondiente, se producen las consecuencias jurídicas siguientes, a las que se refiere la STS 321/2019, de 5 de febrero: (i) fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito; (ii) una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan firmes para la administración; (iii) pueden producirse, potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado; y (iv) la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho de repetición que el art.76 LCS reconoce a la aseguradora».
a.1.2) Acudir a la vía contencioso-administrativa
La Sentencia que comentamos señala al respecto: “Los perjudicados, en el caso de que hubieran optado por la vía administrativa, si formulada la preceptiva reclamación fuera desestimada expresamente o por silencio administrativo, o cuando considerasen insuficiente la cantidad fijada en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos, podrían cuestionar tal resolución administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa de las formas siguientes: a) Bien, mediante el ejercicio de una acción de condena exclusivamente dirigida contra la Administración, en cuyo caso es la jurisdicción contencioso-administrativa a la que le compete el conocimiento de las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial dirigidas contra la Administración, según resulta de lo normado en el art. 2 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha jurisdicción (en adelante LJCA). b) Bien, demandando, en vía contencioso-administrativa, a la Administración y a su compañía aseguradora, lo que constituye una posibilidad expresamente prevista en el art. 9.4 II de la Ley Orgánica del Poder Judicial(en adelante LOPJ), en consonancia con lo dispuesto en el art. 21 c) de la LJCA, que consideran legitimada pasivamente a «las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren».
a.1.3) Ejercitar exclusivamente la acción directa contra la compañía de seguros de la Administración ante la jurisdicción civil
La Sentencia que comentamos señala al respecto: “Por último, se abre una tercera posibilidad como es la de prescindir de la vía administrativa, y demandar, exclusivamente, a la compañía de seguros, en su condición de sociedad mercantil, ante la jurisdicción civil, en el ejercicio de la acción directa del art. 76 de la LCS ( autos de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo 3/2010, 4/2010, 5/2010 de 22 de marzo y sentencias 574/2007, de 30 de mayo, 62/2011, de 11 de febrero y321/2019, de 5 de febrero, entre otras).
Recientemente, la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, en Auto 2/2022, de 2 marzo, reiteró tal criterio atributivo del conocimiento de dicha acción, incluso tras la entrada en vigor de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dado que se trata de una controversia inter privatos; esto es, entre la demandante, por un bien privativo como es la salud y los perjuicios económicos sufridos en su patrimonio biológico personal, y una compañía de seguros legalmente constituida bajo el régimen jurídico de una sociedad anónima de capital.
Como señalamos en la sentencia 1322/2023, de 27 de septiembre, en tales casos, la aseguradora no puede: «[…] ampararse en el argumento de que no está obligada a hacer honor a su compromiso indemnizatorio, sino acude la víctima a la vía administrativa, formulando la correspondiente reclamación patrimonial frente a la administración presuntamente responsable, y esperar a que aquella sea reconocida en el correspondiente expediente administrativo, pues el perjudicado no está obligado a ello, y goza del derecho de dirigir la acción de resarcimiento en vía civil únicamente contra la aseguradora de la administración.
Por consiguiente, en el supuesto de acudir a dicha vía jurisdiccional civil, la condena de la aseguradora dependerá de la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración asegurada, que deberá acreditarse, en el proceso civil, bajo los parámetros propios del derecho administrativo, lo que no es cuestión extravagante, sino expresamente prevista en el art. 42 de la LEC, que regula las cuestiones prejudiciales no penales que se susciten en el proceso civil.
En definitiva, corresponde a la jurisdicción civil resolver los casos de ejercicio de la acción directa del art. 76 LCS contra la compañía aseguradora siempre que ésta sea la única demandada, como así se ha expresado en la sentencia del Pleno de la Sala 1.ª 321/2019, de 5 de junio, y no se hubiera acudido previamente a la vía administrativa”.
a.2) Opciones que están vedadas a los perjudicados
La Sentencia que comentamos señala al respecto: “Ahora bien, lo que no cabe es que, si optaron por acudir a la vía administrativa y su pretensión resarcitoria del daño sufrido resulta desestimada o estimada en parte, es acudir posteriormente a la vía civil para obtener el reconocimiento de la responsabilidad denegada o incrementar el importe de la indemnización fijada en dicha vía; pues ello supondría atribuir a los tribunales civiles facultades revisoras de los actos administrativos con clara invasión del ámbito propio de la jurisdicción contencioso administrativa a la que le compete el control dela Administración Pública ( arts. 106 CE; 9.4 LOPJ y 1 y 2 LJCA), y máxime cuando dichos actos administrativos resultan firmes por no haber sido impugnados por vía contencioso administrativa”.
b) Premisa menor: Circunstancias del caso litigioso
En su Fundamento de Derecho Cuarto, con ocasión de la asunción de la instancia, la Sala dice: “En este caso, la parte demandante acudió a la vía administrativa. Esperó a que se dictase la correspondiente resolución de tal clase, que le fue notificada con advertencia expresa de la posibilidad de impugnarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa. No lo hizo así, sino que promovió acción directa ante la jurisdicción civil, lo cual no es posible en tanto en cuanto ello supondría un trasvase de jurisdicción con atribución a los tribunales del precitado orden civil la revisión de un acto administrativo.
Por lo tanto, no cabe condenar a la (aseguradora) recurrente a resarcir una responsabilidad patrimonial que se declaró inexistente por resolución administrativa, que alcanzó firmeza en la vía elegida por los presuntos perjudicados para obtener el resarcimiento del daño. No es un problema relativo a que la demanda civil se interpusiera en el plazo de dos meses, puesto que este plazo es para revisar, en la vía jurisdiccional de lo contencioso la resolución administrativa dictada, lo que no corresponde a los tribunales de lo civil en virtud del conjunto argumental antes reseñado
Tampoco la doctrina citada queda circunscrita a los casos en que la reclamación administrativa fuera parcialmente estimada en dicha vía, dado que el carácter vinculante de la resolución dictada proviene, en ambos casos, de no haber sido impugnada por la vía procedente”.
c) Conclusión: Desestimación de la demanda
El Fundamento de Derecho Cuarto, la Sala concluye: “En consecuencia, conforme al art. 487.3 LEC, procede casar la sentencia recurrida y, en su lugar, en funciones de segunda instancia, estimar el recurso de apelación interpuesto por la compañía de seguros Zurich, con la correlativa desestimación de la demanda formulada por la actora por mor de todo el conjunto argumental antes expuesto. La estimación de este motivo de casación deja sin interés jurídico la infracción alegada de vulneración del art.20 de la LCS”.