Esta Sentencia de la Sala Décima del Tribunal General de la UE de 5 de junio de 2024 dictada en el asunto T‑134/21 aborda la compleja regulación de la eventual responsabilidad extracontractual del Banco Central Europeo -que veremos desestima- por decisiones de supervisión prudencial adoptadas en procesos de crisis bancarias, en este caso, de la entidad de crédito italiana Banca Carige. Se trata de una Sentencia extensa e intensa en la que se debaten aspectos claves del Derecho de la UE, tanto público (v.gr. confianza legítima, conflicto de intereses, proporcionalidad o igualdad de trato) como privado (v.gr. derecho de propiedad y excepción de ilegalidad) con ocasión de la interpretación de los artículos 4 y 16 del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 al plantearse la eventual infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares.
En este blog hemos dedicado una atención frecuente a la jurisprudencia dictada por el Tribunal General de la UE; en especial, por razones obvias, con ocasión de la Resolución de Banco Popular que han tenido un resultado parecido de la denegación del derecho de los accionistas y acreedores afectados a una compensación (el lector interesado puede consultar las entradas de este blog de 4 y 5 de diciembre de 2023 sobre la “Resolución de Banco Popular: Denegación del derecho de los accionistas y acreedores afectados a una compensación del Fondo Único de Resolución: Sentencias del Tribunal General de la UE de 22 de noviembre de 2023” y de 25 de enero de 2024 sobre la “Resolución de Banco Popular: Denegación a la OCU del acceso al expediente administrativo de la JUR. Sentencia del Tribunal General de la UE de 20 de diciembre de 2023 (asunto T‑496/18)”).
Procedemos a su comentario sintético conforme al esquema que utilizamos habitualmente.
A) Identificación de la Sentencia de la Sala Décima del Tribunal General de la UE de 5 de junio de 2024 dictada en el asunto T‑134/21
a) Partes
Las partes implicadas en el recurso que desestima la Sentencia de la Sala Décima del Tribunal General de la UE de 5 de junio de 2024 que ahora comentamos fueron dos demandantes, la sociedad de inversión, Malacalza Investimenti Srl, con domicilio social en Génova (Italia) y la persona física, el Sr. Vittorio Malacalza, con domicilio en Génova actuando contra el Banco Central Europeo (BCE), como parte demandada, apoyada por la Comisión Europea.
b) Pretensiones
Mediante su recurso -basado en el artículo 268 TFUE- los demandantes solicitaron la indemnización del perjuicio que alegaron haber sufrido a resultas del comportamiento ilegal del BCE en el ejercicio de su función de supervisión prudencial de Banca Carige entre 2014 y 2019.
B) Supuesto de hecho
Sobre la base de los antecedentes del litigio descritos en los apartados 2 a 25 de la Sentencia, podemos resumir la cronología del supuesto del siguiente modo:
a) Banca Carige es una entidad de crédito de tamaño considerable establecida en Italia, cotizada en Bolsa y sujeta a la supervisión prudencial directa del BCE desde 2014 con arreglo al Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013 (DOUE 2013,L 287, p. 63), que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito.
b) Los demandantes son accionistas del banco. Cuando se interpuso el presente recurso, Malacalza Investimenti poseía 15.288.774 acciones ordinarias, que representaban aproximadamente el 2,016 % del capital del banco; y el Sr. Malacalza poseía 121.017 acciones ordinarias, que representaban alrededor del 0,011 % del capital del banco. Además, el Sr. Malacalza había sido asimismo miembro y vicepresidente del Consejo de Administración del banco durante el período comprendido entre el 31 de marzo de 2016 y el 3 de agosto de 2018.
c) El BCE adoptó las tres Decisiones siguientes:
c.1) El 9 de diciembre de 2016, el BCE adoptó una medida de actuación temprana consistente en solicitar al banco que presentara, antes del 28 de febrero de 2017, un plan estratégico y un plan operativo para la reducción de las emisiones de préstamos dudosos, en los que se indicaran claramente las medidas que pretendían adoptarse y el calendario que debía respetarse para alcanzar dicho objetivo.
c.2) El 14 de septiembre de 2018 y habida cuenta de los fracasos del banco en su intento de colocar sus instrumentos de capital en el mercado, el BCE adopta la decisión relativa a los fondos propios, por la que se negó a aprobar el plan de conservación del capital elaborado por el banco y le pidió que presentara, y que su Consejo de Administración aprobara, a más tardar el 30 de noviembre de 2018, un nuevo plan para restablecer y garantizar de manera duradera el cumplimiento delos requisitos patrimoniales a más tardar el 31 de diciembre de 2018.
c.3) El 1 de enero de 2019, el BCE adoptó la Decisión de sometimiento a administración provisional con arreglo a lo dispuesto en el Ordenamiento italiano, en concreto, en el Decreto Legislativo n.º 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e crediticia) de 1 de septiembre de 1993 que transpone el artículo 29 de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión; con los efectos siguientes: disolución del Consejo de Administración del banco y sustitución de los antiguos miembros por tres administradores provisionales, entre ellos los Sres. Modiano e Innocenzi; disolución del Consejo de Supervisión del banco y sustitución de los antiguos miembros por otras tres personas; atribución a los nuevos órganos de la tarea consistente en adoptar las medidas necesarias para garantizar que el banco cumpliera de nuevo los requisitos patrimoniales de forma duradera.
d) El 31 de enero de 2020, una vez realizada la ampliación de capital, en la junta general ordinaria de los accionistas del banco se eligieron un nuevo Consejo de Administración y un nuevo Consejo de Supervisión. A raíz de estas elecciones, los administradores provisionales y el Comité de Supervisión transfirieron, en la misma fecha, la administración del banco a los órganos nuevamente elegidos, poniendo fin así a la administración provisional de dicha entidad de crédito, que duró, en total, alrededor de trece meses.
C) Conflicto jurídico
a) En su recurso, los demandantes solicitaban al Tribunal General que adoptara dos tipos de pronunciamientos:
a.1) Desde un punto de vista sustancial, que condenara al BCE a pagar, en concepto de indemnización por daños y perjuicios: a Malacalza Investimenti, la cantidad de 870.525.670 euros y al Sr. Malacalza la cantidad de 9.546.022 euros o, en ambos casos, cualquier otro importe superior o inferior que se considerase apropiado, que debería determinarse, en la medida en que fuera necesario, con arreglo a principios de equidad; a ambos dos, los gastos y honorarios en que hayan incurrido con motivo del presente procedimiento; y declare, en la medida en que sea necesario, la invalidez de las medidas cuya ilegalidad se alega.
a.2) Desde el punto de vista procesal, se solicitaba a la Sala que ordenara al BCE, como diligencia de prueba que aportara varios informes de inspección, proyectos de decisión y decisiones; que aporte, entre los documentos de supervisión prudencial, varias actas de las reuniones del Consejo de Administración del banco; etc.
b) En su contestación, el BCE, apoyado por la Comisión Europea, solicita al Tribunal General que: declare infundado el recurso, desestime las pretensiones relativas a las diligencias de prueba y condene a los demandantes a cargar con la totalidad de las costas.
D) Doctrina jurisprudencial sentada por la Sala Décima del Tribunal General de la UE en su Sentencia de 5 de junio de 2024 dictada en el asunto T‑134/21
D.1) Presupuesto: los tres requisitos necesarios para para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión
La Sala, en el apartado 34 de su Sentencia, recoge la doctrina clásica civilista europea continental sobre los tres requisitos necesarios para para generar la responsabilidad extracontractual de cualquier persona física o jurídica cuando dice: “Para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, los particulares deben acreditar que concurren tres requisitos de modo acumulativo: la ilegalidad del comportamiento imputable a la institución o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P,EU:C:2016:701, apartado 64; véase también la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 65 y jurisprudencia citada)”.
En sus apartados 36 y 37 la Sentencia detalla “el primer requisito, relativo a la naturaleza de las normas que pueden generar la responsabilidad extracontractual de la Unión” y, en sus apartados 38 a 45, “el segundo requisito, relativo al tipo de violación necesario para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión” para acabar su planteamiento diciendo -en al apartado 46- que: “En conclusión, de la jurisprudencia examinada anteriormente se desprende que, en el presente asunto, los demandantes, si desean demostrar la responsabilidad extracontractual del BCE, deben probar de modo suficiente en Derecho que este ha infringido de manera grave y manifiesta, más allá de la facultad de apreciación que se le reconoce, una norma del Derecho de la Unión que confiera derechos a los particulares”.
D.2) Desarrollo: la desestimación de las ocho ilegalidades invocadas por los demandantes
La Sala, en la Sentencia comentada, analiza las ocho ilegalidades invocadas por los demandantes para desestimarlas en los siguientes términos:
a) Desestima la primera ilegalidad alegada, consistente en que el BCE infringió supuestamente de manera suficientemente caracterizada la normativa italiana al no intervenir para rectificar declaraciones engañosas sobre la solidez del banco realizadas por los administradores de este (apartados 59 a 75).
b) Desestima la segunda ilegalidad alegada, consistente en que el BCE infringió supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, la normativa de la Unión en sus relaciones con el Consejo de Administración del banco (apartados 76 a 86).
c) Desestima la tercera ilegalidad alegada, consistente en que el BCE infringió supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, la legislación italiana al aprobar, el 18 de septiembre de 2019, una ampliación de capital contraria al derecho de adquisición preferente previsto en los estatutos del banco (apartados 87 a 94).
d) Desestima la cuarta ilegalidad alegada, consistente en que el BCE infringió supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, la normativa italiana al nombrar administradores provisionales afectados por un conflicto de intereses (apartados 95 a 117).
e) Desestima la quinta ilegalidad alegada, consistente en que el BCE, al adoptar la medida de actuación temprana, vulneró supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, diferentes normas y principios. Esta quinta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, se apoya, a su vez, en las seis imputaciones siguientes:
e.1) En la primera imputación, los demandantes alegan que el BCE adoptó la medida de actuación temprana sobre la base de un mero riesgo de infracción del marco normativo (apartados 119 a 129).
e.2) En la segunda imputación, los demandantes alegan que el BCE infringió la obligación prevista en la medida de actuación temprana al ceder en condiciones poco ventajosas préstamos supuestamente dudosos (apartados 130 a 139).
e.3) En la tercera imputación, los demandantes alegan que el BCE impuso el cumplimiento, en un período determinado, de los requisitos impuestos en materia de fondos propios (apartados 140 a 143).
e.4) En la cuarta imputación, los demandantes alegan que el BCE violó el principio de igualdad de trato (apartados 144 a 153).
e.5) En la quinta imputación, los demandantes alegan que el BCE violó el principio de proporcionalidad (apartados 154 a 167).
e.6) En la sexta imputación, los demandantes alegan que el BCE ignoró la excepción de ilegalidad propuesta por los demandantes respecto de la medida de actuación temprana (apartados 168 a 174).
f) Desestima la sexta ilegalidad alegada, consistente en que, al adoptar la decisión relativa a los fondos propios, el BCE impuso supuestamente al banco un plazo demasiado corto para permitirle cumplir los requisitos que se le imponían en materia de fondos propios (apartados 175 a 186).
g) Desestima la séptima ilegalidad alegada, consistente en que el BCE violó supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, el principio de protección de la confianza legítima debido a las garantías dadas a los accionistas sobre la situación del banco. La alegación de esta séptima ilegalidad se basa por los demandantes en las tres imputaciones siguientes:
g.1) En la primera imputación, los demandantes alegan la falta de intervención del BCE en lo que concierne a las declaraciones engañosas formuladas por administradores del banco (apartados 193 a 197).
g.2) En la segunda imputación, los demandantes aluden a las apreciaciones positivas formuladas por el BCE en relación con las ampliaciones de capital realizadas por el banco antes de 2019 (apartados 198 a 202).
g.3) En la tercera imputación, los demandantes alegan las garantías dadas por el BCE acerca de la solidez del banco (apartados 203 a 207).
h) Desestima la octava ilegalidad alegada, consistente en que el BCE vulneró supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, el derecho de propiedad reconocido a los accionistas al provocar, mediante sus actos y omisiones, una reducción significativa del valor de sus participaciones en el banco (apartados 208 a 215).
D.3) Conclusión: la desestimación del recurso de los demandantes
La Sala aplica la “navaja de Okham” -que recordemos dice que “en igualdad de condiciones, la explicación más simple suele ser la más probable”– para llegar a la conclusión de desestimar el recurso de los demandantes cuando señala, en sus apartados 216 y 217 que: “Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe concluirse que ninguna de las ilegalidades del comportamiento imputado al BCE invocadas por las demandantes puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo tercero. (…) Por este motivo, procede desestimar el recurso sin que sea necesario apreciar si concurren los demás requisitos cuyo cumplimiento exige la jurisprudencia para que pueda generarse la responsabilidad de una institución de la Unión, a saber, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado, ni pronunciarse sobre las diligencias de prueba solicitadas por los demandantes”.