En el BOE núm. 157 del viernes 1 de julio de 2022 (Sec. I. Pág. 92358 a 92391) se publicó la Ley 12/2022, de 30 de junio, de regulación para el impulso de los planes de pensiones de empleo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre.
Importancia y vigencia de la Ley 12/2022
La importancia de esta Ley 12/2022 obedece, en primer lugar, a que implica un cambio notable en el diseño general de la previsión social complementaria en nuestro país porque pretende desplazar el “centro gravitacional” desde los planes y los fondos de pensiones individuales o personales a los planes y los fondos de pensiones de empleo De tal modo que se transfieran recursos en forma de ahorro desde el denominado tercer pilar individual de la previsión social complementaria al segundo pilar laboral, alcanzando a medio plazo las cifras de 10 millones de trabajadores -por cuenta ajena y por cuenta propia o autónomos- y un patrimonio bajo gestión de 300.000 millones de euros . Esta trascendencia justifica que, en esta y en las próximas entradas de este blog, daremos cuenta de su contenido con cierto detalle.
Todo ello advirtiendo al lector que están pendientes de desarrollar en sede reglamentaria aspectos de capital importancia para la implantación efectiva de los nuevos instrumentos diseñados por la Ley 12/2022 (los fondos de pensiones de empleo de promoción pública abiertos y los planes de pensiones de empleo simplificados) tales como el patrimonio mínimo bajo gestión y las comisiones máximas de gestión y depósito que podrán percibir, respectivamente, sus entidades gestores y depositarias (contemplándose, en los proyectos reglamentarios publicados hasta el momento, las cifras de un 0,3% y un 0,1%, respectivamente).
Conviene empezar por destacar que entró en vigor el sábado 2 de julio de 2022 conforme a su disposición final octava sobre su “entrada en vigor” que establece que “la presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.
Los efectos de esta entrada en vigor deben evaluarse teniendo en cuenta que la disposición derogatoria única de esta Ley 12/2022 establece que “quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la presente ley”.
Alcance de la modificación normativa realizada por la Ley 12/2022: normativa de regulación de los Planes de Pensiones (PP) y Fondos de Pensiones (FP), normativa de Seguridad Social, normativa de ordenación del seguro privado y normativa fiscal
El cambio notable en el diseño general de la previsión social complementaria en nuestro país que introduce esta Ley 12/2022, de 30 de junio se proyecta y requiere un amplio arsenal de cambios normativos que afecta tanto a la normativa de regulación de los Planes de Pensiones (PP) y Fondos de Pensiones (FP); como a otras normativas relacionadas con ellos, especialmente la normativa fiscal.
Sin perjuicio de que centraremos nuestra atención en los cambios de la normativa de regulación de los PP y FP; seguidamente haremos una breve referencia también al resto de modificaciones legales y reglamentarias que introduce esta Ley 12/2022, de 30 de junio. Podemos agrupar estas modificaciones normativas en las siguientes cuatro categorías:
a) Normativa de regulación de los Planes de Pensiones (PP) y Fondos de Pensiones (FP)
El objetivo esencial de la Ley 12/2022 es la reforma de la normativa de regulación de los PPs y FPs para impulsar los de la clase de empleo. A este fin directo dedica su artículo único sobre “Modificación del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre” (en adelante, TRLPFP) (sobre las nociones básicas de esta regulación, el lector puede consultar nuestro manual sobre Derecho de Seguros y Fondos de Pensiones, Colección Manuales, Ed. Iustel, 1ª Edición, Madrid (2014).
En particular, se añaden dos nuevos capítulos: el capítulo XI, titulado «Fondos de pensiones de empleo de promoción pública abiertos» (arts.52 a 66) y el capítulo XII, titulado «Planes de pensiones de empleo simplificados». (arts.67 a 74).
Además, la Ley 12/2022 modifica los arts.4, 5, 9, 35 e introduce las nuevas disposiciones adicionales decima a decimotercera y las nuevas disposiciones transitorias undécima a decimotercera. Estas disposiciones adicionales regulan la adaptación de los planes de pensiones de empleo u otros instrumentos de previsión social empresarial preexistentes, los planes de pensiones en el ámbito de las Administraciones públicas, la aplicación en las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social y la evaluación de incentivos por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Por su parte, las disposiciones transitorias inciden en la adaptación de los planes asociados, en la movilización de derechos consolidados de los planes asociados y en la limitación temporal de movilización de la cuenta de posición de los planes de pensiones de empleo simplificados. Además, dentro de este primer grupo de modificaciones normativas de la Ley 12/2022 hay que indicar que su disposición final séptima modifica el art.33.2 del Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de planes y fondos de pensiones.
b) Normativa de regulación de la Seguridad Social
El cambio del diseño general de la previsión social complementaria en nuestro país requiere complementar las modificaciones anteriores con la modificación de varios preceptos (arts.71 y 147 y disposiciones adicionales 40ª y 47ª) del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social que introduce la Disposición final cuarta de la Ley 12/2022.
c) Normativa, de ordenación del seguro privado
Asimismo, la Disposición final tercera de la Ley 12/2022 modifica la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras para introducir una disposición adicional vigésima primera que establece la “tasa por examen de la documentación necesaria para la verificación del cumplimiento de los requisitos para la aprobación de la utilización de modelos internos y parámetros específicos en el cálculo del capital de solvencia obligatorio de las entidades aseguradoras y reaseguradoras”.
d) Normativa fiscal
Según decimos, el cambio notable en el diseño general de la previsión social complementaria en nuestro país exige que la Ley 12/2022 afecte tanto a la normativa de regulación de los PPs y FPs como a la normativa fiscal relacionada con ellos. En este último sentido, su disposición final primera modifica la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio; su disposición final segunda modifica la Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio; su disposición final quinta modifica la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades; y su disposición final sexta modifica la Ley 5/2020, de 15 de octubre, del Impuesto sobre las Transacciones Financieras.
Principios de política legislativa de la Ley 12/2022: el impulso de los fondos y planes de pensiones de empleo
La motivación central de esta Ley 12/2022 es, según señalamos anteriormente, impulsar en nuestro país el desarrollo de los planes y fondos de pensiones de empleo, desplazando el “centro gravitacional” desde los planes de pensiones individuales a los planes de pensiones de empleo, con la consiguiente transferencia de recursos en forma de ahorro desde el tercer al segundo pilar de la previsión social complementaria. Todo ello de acuerdo con una serie de principios de política legislativa que expone en el Apartado I de su Preámbulo y podemos sintetizar del siguiente modo:
a) Los planes de pensiones como instrumentos privados de previsión social complementaria a la seguridad social pública
El punto de partida reside en el artículo 41 de la Constitución Española que consagra el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que ha de garantizar la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, añadiendo que “las prestaciones complementarias serán libres”. Dentro de este segundo ámbito se incardinan los planes de pensiones como instituciones de previsión social complementaria que se introdujeron en España a través de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones; que supuso un hito en el desarrollo de la previsión social complementaria.
b) La búsqueda del equilibrio en la estructura del mercado de planes de pensiones
El Preámbulo de la Ley 12/2022 constata que hoy, más de treinta años después de su introducción por la Ley 8/1987, la trayectoria de los PP y los FP muestra un desarrollo desigual de los productos de previsión social individuales y los de la previsión social complementaria en el ámbito empresarial.
En este sentido, se distinguen tres fases de desarrollo de los planes de pensiones de empleo: En la primera fase de implantación, de 1987 a 1998, alcanzaron las 300.000 cuentas de partícipes con unos 10.000 millones de euros de patrimonio. En la segunda fase, se registró un crecimiento significativo hasta alcanzar 1,7 millones de cuentas de partícipes con un patrimonio de 30.430 millones de euros en 2007. Crecimiento debido al proceso de exteriorización de compromisos por pensiones y a la promoción de planes de pensiones en la administración pública. En la tercera fase, aun cuando al inicio de la crisis financiera, estos planes mantuvieron un comportamiento favorable; a medida que la crisis se iba agravando, se produjo una ralentización en el crecimiento de partícipes y de patrimonio.
El efecto final ha sido el estancamiento del patrimonio de los planes de pensiones de empleo desde 2012, situándose en 35.681 millones de euros de patrimonio al cierre de 2020 y cerca de dos millones de cuentas de partícipes. Con un resultado final en el que el patrimonio gestionado en los fondos de pensiones de empleo ha perdido peso relativo respecto del total de fondos de pensiones puesto que representaban un 50 % del total de la previsión social complementaria al inicio de los años 90, mientras que ahora representan un porcentaje ligeramente superior al 25 %.
Es por ello por lo que esta Ley 12/2022 busca superar este desequilibrio potenciando la previsión social de carácter empresarial en el sistema privado de pensiones equilibrando la estructura del mercado de planes de pensiones, que muestra un menor desarrollo de los planes de pensiones de empleo respecto de los planes del sistema individual. Así. en España, el nivel de ahorro a través de los planes de pensiones de empleo no llega al 1 por ciento de la masa salarial de la población activa ocupada alcanzando a poco más del 10 por ciento de la población activa ocupada; mientras que en Europa el nivel de personas empleadas con complementos de pensión va en un rango amplio del 25 al 90 por ciento, dependiendo de si sus planes proceden de la negociación colectiva voluntaria (menos del 60 por ciento) o de normativa obligatoria o cuasi-obligatoria (con porcentajes superiores)..
A lo anterior cabe añadir que la reducida dimensión media de los patrimonios de los fondos de pensiones de empleo españoles es un elemento que afecta a su eficiencia en términos de costes de gestión y, en definitiva, a su rentabilidad. Es por ello por lo que un objetivo esencial de la esta Ley 12/2022 sea favorecer la existencia de fondos de pensiones de empleo de promoción pública con una dimensión adecuada para garantizar los menores costes de gestión, permitir una distribución de inversiones diversificada y, con ello, mejorar los niveles de rentabilidad, situándolos en línea con los de otras instituciones de inversión colectiva.
c) La regulación financiero-fiscal diferenciada de los planes de pensiones de empleo y de los planes de pensiones individuales en la UE y en España
Esta Ley 12/2022 sigue la senda de la diferenciación entre la previsión social complementaria vinculada al ámbito empresarial y los productos de previsión social individuales que contratan los ahorradores por su propia iniciativa que se constata tanto a nivel nacional como a nivel internacional:
c.1) En la Unión Europea, las iniciativas normativas para el fomento y desarrollo de los instrumentos de previsión social complementaria han liderado esta senda de diferenciación, con normas específicas para los distintos ámbitos, como son, por una parte, en el ámbito de la previsión social empresarial, la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a las actividades y la supervisión de los fondos de pensiones de empleo; y, por otra parte, en el ámbito de la previsión individual, el Reglamento (UE) 2019/1238 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativo a un producto paneuropeo de pensiones individuales.
c.2) En España, la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 dio un primer paso en la diferenciación en el tratamiento fiscal de los instrumentos de previsión social empresarial (segundo pilar del sistema de pensiones) y los de previsión individual (tercer pilar). Esta diferenciación en el tratamiento fiscal se mantiene en la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022 y se consolida con la nueva regulación sustantiva de los fondos de pensiones de empleo de promoción pública en la Ley 12/2022.
d) Antecedentes regulatorios de la Ley 12/2022 en el impulso de los planes de pensiones de empleo
El Preámbulo de esta Ley 12/2022 identifica tres antecedentes regulatorios en los que se ha manifestado la necesidad de potenciar la previsión social complementaria de corte profesional (segundo pilar del sistema de pensiones):
d.1) Primero, en el Pacto de Toledo 2020, cuya recomendación 16.ª pone el foco en la necesidad de «dotar de estabilidad al actual modelo de previsión social complementaria» e “impulsar, de forma preferente, los sistemas sustentados en el marco de la negociación colectiva, de empleo, que integran el denominado segundo pilar del modelo de pensiones» a los que se deberá dotar «de un régimen fiscal y jurídico adecuado y diferenciado”.
d.2) Segundo, en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que, en la reforma 5.ª del componente 30 recoge el compromiso de una «Revisión e impulso de los sistemas complementarios de pensiones», debiendo a tal efecto aprobarse durante el segundo trimestre de 2022 un nuevo marco jurídico que impulse los planes de pensiones de empleo y contemple la promoción pública de fondos de pensiones, permitiendo dar cobertura a colectivos de trabajadores sin planes de pensiones de empleo en sus empresas o autónomos.
d.3) Tercero, en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que persigue en su disposición adicional cuadragésima un nuevo impulso a los planes de pensiones de empleo a través de la promoción pública de fondos de pensiones de empleo. En ella se establece que, en el plazo máximo de doce meses, el Gobierno presentará un proyecto de ley sobre fondos de pensiones de empleo en el que se atribuya a la Administración General del Estado capacidad legal para su promoción.
e) Los instrumentos creados por la Ley 12/2022 para impulsar el desarrollo de los planes de pensiones de empleo: los fondos de pensiones de empleo de promoción pública abiertos y los planes de pensiones de empleo simplificados
La Ley 12/2022 persigue reforzar la previsión social de carácter empresarial con la creación dos instrumentos interconectados: los fondos de pensiones de empleo de promoción pública abiertos y los planes de pensiones de empleo simplificados, que se podrán adscribir a estos fondos y que cuentan con un sistema menos complejo de promoción que el vigente, orientado a facilitar su generalización, según veremos en las próximas entradas.