Los servicios de pago desempeñan una función neurálgica en el sistema financiero. Es por ello por lo que nos parece especialmente interesante ofrecer un comentario sintético de la Sentencia de la Sala Primera del TJUE de 16 de julio de 2026 dictada en el asunto C‑51/25, que veremos que impacta en la financiación del mercado inmobiliario y, en particular, en las garantías que deben prestar los compradores de viviendas ante los constructores. En concreto, esta Sentencia tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de Apelación en Materia Económica de los Países Bajos y en ella se declara que no existe un “servicio de pago” en una operación de una entidad intermediaria realizada en virtud de un contrato tripartito consistente en que los fondos de un cliente se hallan en la cuenta bancaria de dicha entidad intermediaria y se transfieren a un contratista previa autorización del cliente.
A) Identificación e importancia de la Sentencia
La Sentencia nace de la petición de decisión prejudicial que tiene por objeto la interpretación del artículo 4, punto 3 -en relación con el punto 3, letra c), del anexo I- de la Directiva (UE) 2015/2366 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en el mercado interior (DO 2015, L 337, p. 35).
La petición de decisión prejudicial se presentó en el contexto de un litigio entre Betaal Garant Nederland CV, una sociedad comanditaria neerlandesa que proporciona garantías y fianzas a particulares en el marco de proyectos de construcción inmobiliaria, y el Banco Central de los Países Bajos (DNB), relativo a un apercibimiento, acompañado de una multa coercitiva, impuesto a Betaal Garant por infracción de la legislación nacional que transpuso la Directiva 2015/2366 y, en concreto, por el ejercicio, sin autorización, de la actividad de proveedor de servicios de pago.
Nos parece especialmente interesante esta Sentencia porque impacta en las garantías prestadas en el ámbito de la construcción de viviendas u otro tipo de edificio. En concreto, en la Sentencia se analiza la noción de servicio de pago en la UE en un contexto de negocios mercantiles extremadamente interesantes porque, de la formulación de la cuestión prejudicial y de la motivación de la petición de decisión prejudicial, el TJUE deduce que se refiere únicamente a la prestación de fianza conforme a la cual Betaal Garant ofrece la fianza a las partes de un contrato de obra, con arreglo a un contrato que celebra con el cliente y el contratista. El objetivo de esta fianza es cubrir el riesgo de incumplimiento del cliente al que se expone un contratista que se encarga de la construcción de una vivienda u otro edificio. En efecto, los contratistas se exponen a tal riesgo habida cuenta de que el cliente tiene derecho -según el Derecho neerlandés- a abonar el precio de la obra en varios pagos parciales y, por lo general, no tiene que realizar el último pago parcial hasta que no se ha recepcionado la obra. Para cubrir este riesgo, los contratistas pueden exigir a los clientes que depositen ante notario el importe del último pago parcial o que presten una fianza sustitutiva. La fianza litigiosa tiene, en este caso, por objeto garantizar que se abonará al contratista el importe de ese último pago parcial.
Por último y en cuanto a la importancia de los servicios de pago, recientemente encontramos una buena prueba de su posición neurálgica en el sistema financiero -y, por ende, de la jurisprudencia europea que interpreta su regulación- en la importancia sistémica que se le otorga a los ciberataques dirigidos contra este tipo de servicios mediante el uso de los Modelos de Inteligencia Artificial de Frontera (FAIM) (el lector interesado puede consultar la entrada de este blog de 27 de agosto de 2026 sobre “Los Modelos de Inteligencia Artificial de Frontera (FAIM) marcan un nuevo campo de batalla en la ciberseguridad financiera: Aviso de la JERS de 25 de junio de 2026”).
B) Supuesto de hecho del litigio subyacente
Sobre la base del apartado de la Sentencia comentada dedicado a describir el litigio principal y las cuestiones prejudiciales (v. los apartados 11 y ss. de la Sentencia) podemos ofrecer la síntesis cronológica siguiente:
a) Betaal Garant es una sociedad que presta asesoramiento y proporciona fianzas y garantías a particulares en el marco de proyectos de construcción y contratos de obras.
b) La Fundación Betaal Garant es una fundación vinculada a Betaal Garant.
c) Betaal Garant ofrece a los particulares, entre otros, los productos denominados “Garantía de Finalización de Obras” y “Fianza”. En concreto, Betaal Garant presta servicios de fianza y aportación de garantías en el contexto de operaciones relativas a la construcción de inmuebles, servicios que constituyen una “garantía sustitutiva” en el sentido del artículo 767 del libro 7 del Código Civil neerlandés. Según estas indicaciones, dichos servicios se subdividen cada uno en dos suboperaciones distintas: En un primer momento, se efectúa una transferencia de fondos desde la cuenta de pago del cliente de Betaal Garant a la cuenta de pago de la Fundación Betaal Garant. Las cantidades pagadas se retienen en esta última cuenta en concepto de garantía, hasta que el cliente interesado haya comprobado y notificado a Betaal Garant que el contratista ha ejecutado el contrato de obra satisfactoriamente. En un segundo momento, tras esa comprobación y con el consentimiento del cliente, la Fundación Betaal Garant transmite una orden de pago a su banco, para que este transfiera la cantidad requerida desde su cuenta de pago a la cuenta de pago de dicho contratista.
d) Según las condiciones generales de la fianza -que son estipulaciones contractuales redactadas por Betaal Garant- el cliente abona a la Fundación Betaal Garant determinado importe calculado en función del primer pago a cuenta devengado del precio de la construcción adeudado al contratista, en el momento de efectuar dicho pago a cuenta. El importe de la fianza asciende, por regla general, al 6 % del precio de la construcción. Los gastos de la prestación de tal fianza ascenderán, por regla general, para el cliente, al 4 % del importe de esta, con un mínimo de 300 euros, y para el contratista, al 2,5 % de ese importe, con un mínimo de 200 euros. Betaal Garant factura al cliente los gastos que le corresponden. Los gastos a cargo del contratista se deducen del importe que percibe de la fianza. En caso de insolvencia del contratista, Betaal Garant pagará dicho importe al contratista que le suceda.
e) Si el contrato de obra se ha ejecutado a satisfacción del contratista y del cliente y previa notificación escrita a Betaal Garant; el empresario recibe el importe de la fianza en un plazo de cinco días laborables. Este importe se transfiere de la cuenta de pago de la Fundación Betaal Garant a la del contratista.
C) Conflicto jurídico subyacente
a) El 8 de diciembre de 2020 el Banco Central de los Países Bajos (DNB), emitió una Resolución con un apercibimiento acompañado de una multa coercitiva contra Betaal Garant debido, en particular, a que, al ofrecer la fianza, infringía la prohibición de ejercer con carácter profesional, sin autorización, la actividad de proveedor de servicios de pago que resulta del artículo 2:3 a, apartado 1, de la Ley de Supervisión de los Mercados Financieros. Según dicho apercibimiento, Betaal Garant debía, en particular, poner fin a esa infracción en un plazo de cuatro semanas partir de su notificación y dejar de ofrecer la fianza, cediendo, modificando o rescindiendo los contratos vigentes. La multa total por las infracciones constatadas ascendía a 10.000 euros por cada semana que transcurriese tras el vencimiento del período de gracia que se señaló a Betaal Garant para cumplir íntegramente el apercibimiento. El importe máximo de la multa coercitiva ascendía a 50.000 euros.
b) Betaal Garant interpuso un recurso en vía administrativa contra el referido apercibimiento.
c) Mediante Resolución de 6 de octubre de 2021, el DNB declaró infundado el anterior recurso.
d) Betaal Garant interpuso un recurso jurisdiccional contra esta resolución ante el Tribunal de Primera Instancia de Róterdam, Países Bajos.
e) Tras declarar que el plazo de gracia había vencido sin que Betaal Garant hubiera cumplido el apercibimiento, el DNB procedió a tramitar el cobro de la multa coercitiva en cuestión mediante Resolución de 31 de enero de 2022.
f) Betaal Garant formuló una objeción contra esta resolución y el DNB remitió esta objeción al Tribunal de Primera Instancia de Róterdam como recurso interpuesto ante dicho órgano jurisdiccional que desestimó los recursos de Betaal Garant contra la Resolución de 6 de octubre de 2021 y contra la Resolución de 31 de enero de 2022 por infundado e inadmisible, respectivamente. Declarando que el DNB había hecho constar acertadamente que Betaal Garant debía poseer una autorización para ofrecer la garantía de finalización y la fianza y que, a falta de tal autorización, esta última había actuado infringiendo la Ley de Supervisión de los Mercados Financieros.
g) Betaal Garant interpuso recurso de apelación ante el Tribunal de Apelación en Materia Económica de los Países Bajos.
h) Este Tribunal alberga dudas sobre si la postura defendida por el DNB es fundada en Derecho. En particular, este órgano jurisdiccional remitente hace referencia a una respuesta de la Comisión Europea, publicada el 18 de marzo de 2022, a la pregunta 2020/5216, que figura entre las normas prudenciales aplicadas por la Autoridad Bancaria Europea. Según esa respuesta, la recepción y transferencia de fondos constituyen un servicio de pago, de conformidad con el artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366, en relación con el anexo I de la misma Directiva. A este respecto, la Comisión considera que podría tratarse de un «servicio de envío de dinero» en el sentido del artículo 4, punto 22, de dicha Directiva, en relación con el punto 6 del anexo I de esta, o de una ejecución de operaciones de pago conforme al punto 3 del anexo I de la citada Directiva. El órgano jurisdiccional remitente considera que esta respuesta vendría a corroborar la postura defendida por el DNB.
i) Mediante su cuestión prejudicial, el Tribunal de Apelación en Materia Económica de los Países Bajos pregunta, en esencia, si el artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366, en relación con el punto 3, letra c), del anexo I de esta, debe interpretarse en el sentido de que un servicio de recepción y transferencia de fondos prestado por una entidad que actúa en calidad de intermediario constituye un «servicio de pago», en el sentido del citado artículo 4, punto 3, y, más concretamente, una «transferencia», si, en el marco de un contrato celebrado con un cliente y un contratista, esa entidad recibe los fondos del cliente en la cuenta de pago de una fundación vinculada a ella y, a continuación, los transfiere al contratista desde esa cuenta, con el consentimiento del cliente
D) Doctrina del TJUE
D.1) Declaración
En la Sentencia comentada, el TJUE declara: “El artículo 4, punto 3, de la Directiva (UE) 2015/2366 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en el mercado interior (…), en relación con el punto 3, letra c), del anexo I de la Directiva 2015/2366, debe interpretarse en el sentido de que un servicio de recepción y transferencia de fondos prestado por una entidad que actúa en calidad de intermediario no constituye un «servicio de pago», en el sentido del citado artículo 4, punto 3, y, más concretamente, una «transferencia», si, en el marco de un contrato celebrado con un cliente y un contratista, esa entidad recibe los fondos del cliente en la cuenta de pago de una fundación vinculada a ella y, a continuación, los transfiere al contratista desde esa cuenta, con el consentimiento del cliente”.
D.2) Razonamiento que la sustenta
0. Método de interpretación: los criterios literal, sistemático y finalista
La Sala comienza recordando que, “según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición de Derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta su tenor, el contexto en que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forme parte (sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, apartado 12, y de 1 de agosto de 2025, Alace y Canpelli, C‑758/24 y C‑759/24, EU:C:2025:591, apartado 91)” (apartado 31).
1. Interpretación literal
a) Premisa mayor
La Sala recuerda que “el artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366, que define el concepto de «servicio de pago», remite a las actividades enumeradas en el anexo I de esa Directiva, indicando que debe tratarse de una o más actividades «empresariales». Entre las actividades enumeradas en esa lista figura, en el punto 3, letra c), de dicho anexo I, la «ejecución de operaciones de pago, incluida la transferencia de fondos, a través de una cuenta de pago en el proveedor de servicios de pago del usuario u otro proveedor de servicios de pago» cuando esa operación consiste en «ejecución de transferencias». Según el punto 5 del artículo 4 de la Directiva 2015/2366, por «operación de pago» debe entenderse «una acción, iniciada por el ordenante o por cuenta de este, o por el beneficiario, consistente en ingresar, transferir o retirar fondos, con independencia de cualesquiera obligaciones subyacentes entre el ordenante y el beneficiario»” (apartados 32, 33 y 34).
De lo anterior la Sala deduce que, “para que se ejecute una transferencia, es necesario que el ordenante emita una orden de pago a su proveedor de servicios de pago, pero este proveedor debe ser además quien mantiene la cuenta de pago del ordenante” (apartado 36).
b) Premisa menor
La Sala constata que, “en el presente asunto, si bien los servicios de fianza o de aportación de garantías ofrecidos por Betaal Garant implican, entre otros, transferencias de fondos en el marco de las dos suboperaciones mencionadas en el apartado 30 de la presente sentencia, de las indicaciones que figuran en la petición de decisión prejudicial se infiere que estas transferencias son ejecutadas por los respectivos bancos del cliente y de la fundación Betaal Garant y no por la propia Betaal Garant. Según dichas indicaciones, los referidos bancos son «proveedores de servicios de pago» en el sentido del artículo 4, punto 11, de la Directiva 2015/2366” (apartado 38).
c) Conclusión
La Sala concluye: “Si bien las transferencias de fondos efectuadas por los proveedores de servicios de pago del cliente y de la fundación Betaal Garant pueden calificarse de «servicios de pago», en particular de ejecución de transferencias, procede recordar que, en cambio, el servicio de fianza o de aportación de garantías prestado por Betaal Garant en el presente caso constituye, en virtud del artículo 767 del libro 7 del Código Civil neerlandés, una especie de garantía personal y, más concretamente, una «garantía sustitutiva» alternativa al servicio de prestación ante notario. Ahora bien, dado que tal servicio no está definido ni regulado por la Directiva 2015/2366, no está comprendido en el ámbito de aplicación de esta” (apartado 41).
2. Interpretación sistemática
a) Premisa mayor
La Sala recuerda: “Por lo que respecta, en segundo lugar, al contexto en el que se inscriben las disposiciones examinadas, se ha de observar que el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2015/2366 establece seis categorías de proveedores de servicios de pago. Entre estas categorías figuran, en particular, las entidades de crédito, las entidades de dinero electrónico, las entidades de pago y las instituciones de giro postal. Pues bien, como resulta del artículo 4, punto 24, de esta Directiva y del punto 3 de su anexo I, la citada Directiva está destinada a aplicarse a servicios de pago y transferencias que solo presten entidades pertenecientes a las expresadas categorías de proveedores de servicios de pago” (apartado 42).
b) Premisa menor
La Sala constata: “como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 65 de sus conclusiones, los requisitos en materia de autorización de las entidades de pago, de supervisión prudencial y de responsabilidad civil impuestos por la Directiva 2015/2366 no están justificados si las transferencias de fondos se efectúan solamente para realizar otro servicio ofrecido con carácter principal, como ocurre en este caso, a saber, un servicio de garantía sustitutiva, actividad que, en sí misma, no está comprendida en las disposiciones de esta Directiva” (apartado 46).
c) Conclusión
La Sala concluye: “En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial y de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia se desprende que Betaal Garant no pertenece a ninguna de las categorías de «proveedor de servicios de pago» mencionadas en el apartado 42 de la presente sentencia y que, para efectuar el servicio de prestación de garantía sustitutiva controvertido en el litigio principal, Betaal Garant no realiza directamente transferencias de fondos” (apartado 47).
3. Interpretación finalista o teleológica
a) Premisa mayor
La Sala recuerda: “Por lo que se refiere, en tercer y último lugar, a los objetivos perseguidos por la Directiva 2015/2366, es preciso señalar que de su considerando 6 se desprende, en particular, que va dirigida no solo a asegurar una elevada protección del consumidor en el uso de los servicios de pago en toda la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 2020, DenizBank, C‑287/19, EU:C:2020:897, apartado 102), sino también a aportar más claridad jurídica y a garantizar una aplicación uniforme del marco regulador en toda la Unión” (apartado 48).
b) Premisa menor
La Sala constata: “el servicio de fianza o de aportación de garantías prestado por Betaal Garant en el presente asunto constituye, en virtud del artículo 767 del libro 7 del Código Civil neerlandés, una alternativa al servicio de prestación de garantía ante notario. Pues bien, es preciso señalar que ni las disposiciones ni el sistema general de la Directiva 2015/2366 sugieren que la voluntad de esta sea someter la prestación de tales servicios a través de notario al régimen especial de los servicios de pago ni al requisito de autorización previsto en dicha Directiva” (apartado 51).
c) Conclusión
La Sala concluye: “de la interpretación literal, contextual y teleológica de las disposiciones examinadas se deduce que la Directiva 2015/2366 excluye de su ámbito de aplicación a los proveedores de servicios de fianza que utilizan, de manera accesoria, servicios de pago ofrecidos por otros proveedores que prestan tales servicios con carácter principal, en el ejercicio de su actividad habitual o empresarial” (apartado 52).
Nota bibliográfica: El lector interesado en la materia puede consultar las últimas entradas de este blog dedicadas a los servicios de pago (entrada de 29 de julio de 2026 sobre la “Banca digital: Transferencia de fondos fallida por ciberdelincuencia de terceros. Empresa y banco negligentes. Culpas concurrentes que se compensan. Sentencia de la Sala Primera de lo Civil del Tribunal Supremo nº.787/2026, de 25 de mayo”; de 3 de septiembre de 2025 sobre los “Servicios de pago: privación del derecho a obtener la devolución de una operación de pago no autorizada por el usuario gravemente negligente. Sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de agosto de 2025 (Asunto C-665/23 | Veracash)”; y de 9 de abril de 2025 sobre la “Responsabilidad del banco por los servicios de pago. Es suficiente que el banco indique el «identificador único» en transferencia entre empresas. Sentencia de la Sala Primera de lo Civil del Tribunal Supremo nº.507/2025, de 27 de marzo”) y la bibliografía indicada en esta última.