El Tribunal General de la Unión Europea, en su Sentencia de 19 de mayo de 2021 dictada en el asunto T-628/20 (Ryanair DAC/Comisión, España – Covid-19) ha declarado que el Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas (FASSE) españolas que atraviesen dificultades temporales debidas a la pandemia de Covid-19 es conforme con el Derecho de la Unión. Y ello porque entiende que la medida en cuestión, destinada a la realización de operaciones de recapitalización y dotada con un presupuesto de 10 000 millones de euros, constituye un régimen de ayudas de Estado, pero de carácter proporcionado y no discriminatorio.
Evidentemente, se trata de una magnífica noticia en el proceso de recuperación de la economía española frente a la pandemia de la COVID-19 que, desgraciadamente, se ve ensombrecida por la gestión presuntamente arbitraria del FASEE de la que hemos venido dando cuenta en este blog. Esta paradoja resulta especialmente preocupante en el contexto decisivo para nuestro futuro de la evaluación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española y de otras Sentencia coetáneas del Tribunal General de la Unión Europea. Dedicamos esta entrada a realizar algunas reflexiones al respecto.
LA BUENA NOTICIA
La Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 19 de mayo de 2021 (asunto T-628/20, Ryanair DAC/Comisión, España – Covid-19)
Según acabamos de decir, esta Sentencia ha declarado que el FASSE de empresas que atraviesen dificultades temporales debidas a la pandemia de Covid-19 es conforme con el Derecho de la Unión porque entiende que la medida en cuestión, destinada a la realización de operaciones de recapitalización y dotada con un presupuesto de 10 000 millones de euros, constituye un régimen de ayudas de Estado, pero de carácter proporcionado y no discriminatorio (v. Tribunal General de la Unión Europea, Comunicado de prensa n.º 83/21, Luxemburgo, 19 de mayo de 2021, Sentencia en el asunto T-628/20, Ryanair DAC/Comisión (España – Covid-19). Procedemos a su breve comentario conforme al esquema que habitualmente seguimos en este blog.
Supuesto de hecho
a) En julio de 2020, España notificó a la Comisión Europea un régimen de ayudas por el que se creó un Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas españolas que atraviesen dificultades temporales a raíz de la pandemia de Covid-19. Dicho Fondo de apoyo está habilitado para adoptar diferentes medidas de recapitalización a favor de las empresas no financieras que estén domiciliadas y tengan sus principales centros de trabajo en España y que se consideren sistémicas o estratégicas para la economía española. El presupuesto del citado régimen de ayudas, financiado con cargo a los presupuestos del Estado, se fijó en 10 000 millones de euros hasta el 30 de junio de 2021 (sobre la regulación del FASEE, el lector interesado puede ver nuestros estudios sobre “El Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas (FASEE) como instrumento de salvamento contra la pandemia del COVID 19” publicado en la RDBB n.º 160 (2020), pp. 217-240 y sobre “El Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas (FASEE) como instrumento de salvamento contra la pandemia del COVID 19” publicado en la Revista Iberoamericana del Mercados de Valores (RIMV) n.º 61 (2020), pp. 1-11.).
b) Al entender que el régimen notificado constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, la Comisión procedió a valorarla a la luz de su Comunicación de 19 de marzo de 2020, titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19».
c) En consecuencia y mediante Decisión de 31 de julio de 2020, la Comisión declaró el régimen notificado compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Según esta disposición, las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro podrán considerarse, en ciertas condiciones, compatibles con el mercado interior (el lector interesado puede ver nuestros estudios sobre las “Ayudas estatales frente al COVID-19 y nacionalizaciones de empresas privadas en la Unión Europea” publicado en la . Revista Iberoamericana del Mercados de Valores (RIMV) n.º 60 (2020), pp. 1-11 y sobre las “Ayudas estatales frente al COVID-19 y nacionalizaciones de empresas privadas en la Unión Europea Comunicaciones de la Comisión Europea» publicado en el , Diario La Ley, Nº 9639, Sección Tribuna, 25 de Mayo de 2020).
Conflicto jurídico
La compañía aérea Ryanair interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de dicha Decisión,
Jurisprudencia del TJUE
La Sala Décima ampliada del Tribunal General. ha desestimado el recurso de Ryanair porque considera infundados los motivos basados en un supuesto incumplimiento de la obligación de motivación y declara que no es necesario examinar la fundamentación jurídica del motivo basado en la violación de los derechos procedimentales derivados del artículo 108 TFUE, apartado 2. Alcanza este falo conforme a un razonamiento jurídico que pasa por las fases siguientes:
a) Presupuestos generales:
a.1) La Sala examina la compatibilidad con el mercado interior del régimen de ayudas de Estado adoptado en respuesta a las consecuencias de la pandemia de Covid-19 a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). 4.
a.2) El Tribunal General aclara asimismo el modo en que se combinan las normas relativas a las ayudas de Estado con el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, consagrado en el artículo 18 TFUE, párrafo primero, así como el concepto de «régimen de ayudas» en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
b) Presupuestos específicos:
b.1) El Tribunal General lleva a cabo, en primer lugar, un control de la Decisión de la Comisión a la luz del principio de no discriminación, verificando si la diferencia de trato instituida mediante el régimen de ayudas controvertido, en la medida en que solo pueden acceder a él las empresas con domicilio social en España y que tengan sus principales centros de trabajo en España, está justificada por un objetivo legítimo y si es necesaria, adecuada y proporcionada para alcanzarlo.
b.2) El Tribunal General examina igualmente la incidencia del artículo 18 TFUE, párrafo primero, que prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados, sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos.
c) Diagnóstico y valoración del FASEE
Al entender que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), figura entre las disposiciones particulares previstas por los Tratados, el Tribunal General examina si el régimen controvertido puede ser declarado compatible con el mercado interior con arreglo a esa disposición. Para ello, examina dos aspectos y hace las siguientes declaraciones diferenciadas:
c.1) En primer lugar, el Tribunal General confirma que el objetivo del régimen controvertido satisface los requisitos de la excepción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y que las modalidades de concesión de esta ayuda no van más allá de lo necesario para alcanzar ese objetivo. De esta manera, el referido régimen no viola el principio de no discriminación ni infringe el artículo 18 TFUE, párrafo primero. En este proceso hace las siguientes constataciones:
c.1.1) El Tribunal General confirma que el objetivo del régimen controvertido satisface los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), en la medida en que se trata efectivamente de poner remedio a la grave perturbación ocasionada en la economía española por la pandemia de Covid-19.
c.1.2) El Tribunal General añade además que el criterio de la importancia estratégica y sistémica de los beneficiarios de la ayuda refleja claramente el objetivo de la ayuda en cuestión.
c.1.3) El Tribunal General declara, por otro lado, que la limitación del régimen controvertido exclusivamente a las empresas no financieras que revistan una importancia sistémica o estratégica para la economía española y que tengan su domicilio social y sus principales centros de trabajo en territorio español es adecuada y, a la vez, necesaria para alcanzar el objetivo de poner remedio a la grave perturbación causada a la economía de España.
c.1.4) Añade el Tribunal General que tanto los criterios de elegibilidad de los beneficiarios del régimen como las modalidades de concesión de las ayudas, consistentes en la entrada temporal del Estado español en el capital de las empresas afectadas, como las restricciones ex post establecidas por dicho régimen frente a los beneficiarios de las ayudas 6 reflejan la voluntad de España de apoyar a las empresas que estén verdadera y permanentemente implantadas en la economía española. Esta solución es coherente con el objetivo del régimen, dirigido a poner remedio a la grave perturbación de la economía española desde una perspectiva de desarrollo económico a medio y largo plazo.
c.1.5) En cuanto al carácter proporcionado de régimen de ayudas, el Tribunal General concluye que, al establecer modalidades de acceso a la ayuda de alcance general y de carácter multisectorial, sin distinción del sector económico de que se trate, España podía basarse legítimamente en criterios de elegibilidad dirigidos a identificar a las empresas que presentan una importancia sistémica o estratégica para su economía y a la vez un nexo duradero y estable con esta última. En efecto, un criterio de elegibilidad diferente, que incluyera a las empresas que operen en territorio español como meros prestadores de servicios, no habría podido garantizar la necesidad de una implantación estable y duradera de los beneficiarios de la ayuda en la economía española, subyacente al régimen de ayudas controvertido.
c.2) En segundo lugar, el Tribunal General examina la Decisión de la Comisión a la luz de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento proclamadas en el artículo 56 TFUE y en el artículo 58 TFUE, respectivamente. A este respecto, el Tribunal General recuerda que la libre prestación de servicios no se aplica como tal en el sector de los transportes, que está sujeto a un régimen jurídico particular, en el que se inscribe el Reglamento n.º 1008/2008. Este Reglamento tiene precisamente por objeto definir las condiciones de aplicación del principio de libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo. Habida cuenta de ello, Ryanair no había demostrado, en cualquier caso, de qué modo la exclusión del acceso a las medidas de recapitalización establecidas mediante el régimen controvertido podía disuadirla de establecerse en España o de efectuar prestaciones de servicios desde España y con destino a este país.
c.3) En tercer lugar, el Tribunal General desestima el motivo según el cual la Comisión incumplió su obligación de ponderar los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada. A este respecto, el Tribunal General señala que dicha ponderación no viene exigida por el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), a diferencia de lo que preceptúa el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y que, en las circunstancias del presente asunto, esa ponderación no tendría razón de ser, al presumirse que su resultado es positivo.
c.4) En cuarto lugar, por lo que se refiere a la calificación supuestamente errónea de la medida controvertida como «régimen de ayudas», el Tribunal General declara que las disposiciones del Derecho español, base jurídica de la medida controvertida, constituyen actos de alcance general que regulan todas las características de la ayuda en cuestión. Dichas disposiciones permiten de hecho, por sí solas, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, tanto otorgar ayudas individuales a empresas que lo soliciten como definir, de forma genérica y abstracta, a los beneficiarios de la ayuda. Por consiguiente, el Tribunal General concluye que la Comisión pudo calificar la ayuda en cuestión de régimen de ayudas sin incurrir en error de Derecho, con arreglo al artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
LA PARADOJA PREOCUPANTE
Decimos que la Sentencia de 19 de mayo de 2021 dictada en el asunto T-628/20 (Ryanair DAC/Comisión, España – Covid-19) que acabamos de comentar convive con noticias en los medios de comunicación sobre una investigación judicial acerca de la gestión presuntamente arbitraria del FASEE de la que hemos venido dando cuenta en este blog que dibujan una paradoja especialmente preocupante en el contexto decisivo para nuestro futuro de la evaluación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española y de otras Sentencia coetáneas del del Tribunal General de la Unión Europea. Veamos estos elementos:
Un Plan evanescente que puede amparar la arbitrariedad: el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española que aprobó el Gobierno Español el pasado 27 de abril y remitió el día 30 de abril a la UE para su evaluación por parte de la Comisión Europea en un plazo máximo de dos meses establece cuatro ejes de trabajo que se desarrollan a través de diez políticas palanca que integran, a su vez, 30 componentes o líneas de acción, que articulan las diferentes iniciativas tractoras prioritarias de reforma estructural, tanto de tipo regulatorio como de impulso a la inversión, para contribuir a alcanzar los objetivos generales del Plan (ver la Resolución de 29 de abril de 2021, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que aprueba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. publicada en el BOE Núm. 103 del viernes 30 de abril de 2021 Sec. I. Pág. 51346 y ss.).
A nuestro modesto entender y desde el punto de vista técnico-jurídico y regulatorio, este Plan conforma un galimatías evanescente (según el DRAE, evanescente es lo “que se desvanece o esfuma” y evanescencia es la “acción y efecto de evanescerse o esfumarse algo”; siendo ajustada también la definición de la “cualidad de lo que es evanescente :el decir poético no cifra su destino en un futuro por cumplir sino que se aferra a la evanescencia del instante«) que se autodefine como un proyecto de país ilusionante pero alberga sustancialmente un ajuste fiscal desequilibrado envuelto en un neolenguaje plagado de términos polisémicos que pueden dar cabida a iniciativas no siempre coincidentes ni congruentes, sino incluso contradictorias entre sí. De ahí que, dado que el pensamiento viene determinado por el lenguaje, hayamos mantenido que la imprecisión del razonamiento jurídico puede desembocar en la arbitrariedad. En este sentido, ya he expresado en este blog mi inquietud por la gestión futura de los fondos europeos para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 en España sobre la base de un ejercicio de lógica jurídica que se puede exponer como un razonamiento en 4 fases que van de la indeterminación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española a la discrecionalidad en su interpretación para llegar -una vez verificado el descontrol jurídico- a la previsible arbitrariedad, de que la que ya tenemos muestras elocuentes.
La sombra de la arbitrariedad en la gestión de las ayudas del FASEE
En este sentido, en España, la concesión de ayudas públicas a empresas de peso estratégico insignificante o cuya viabilidad estaba comprometida desde mucho antes de la pandemia del COVID 19 puede causar, en el futuro próximo, graves problemas derivados de demandas de otros Estados miembros de la UE o de empresas radicadas en dicho Estados ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el lector puede consultar las entradas de este blog de 29.03.2021 sobre “El “Patio de Monipodio” de los fondos europeos y españoles de ayuda a las empresas frente a la crisis del COVID”, de 20.04.2021 sobre “La teoría de la relatividad de los fondos europeos y españoles de ayuda a las empresas frente a la crisis del COVID. Buenos fondos v. bajos fondos. A propósito de la jurisprudencia reciente del TJUE”; de 30.04.2021 sobre “La gestión futura de los fondos europeos para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19. Un panorama inquietante” en donde expuse cada uno de los cuatro factores indicados IDDA. Así como nuestro artículo sobre “Las empresas estratégicas y viables afectadas por el COVID como beneficiarias de las ayudas públicas en la Unión Europea” publicado en el Diario La Ley, Nº 9838, Sección Tribuna, 27 de abril de 2021).
Dos Sentencias coetáneas del Tribunal General de la Unión Europea sobre ayudas estatales a compañías aéreas
Encabezábamos esta entrada diciendo que la magnífica noticia de la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea 19 de mayo de 2021 en el asunto T-628/20 (Ryanair DAC/Comisión, España – Covid-19 se veía ensombrecida por la gestión presuntamente arbitraria del FASEE de la que hemos venido dando cuenta en este blog sobre la concesión de ayudas públicas cuantiosas, en particular, a una empresa aéreas de peso estratégico ridículo. Anomalía especialmente preocupante a la vista de otras Sentencias coetáneas del Tribunal General de la Unión Europea sobre ayudas estatales a compañías aéreas. Nos referimos, en concreto, a las dos siguientes:
a) La Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 19 de mayo de 2021 en el asunto T-643/20 (Ryanair DAC/Comisión, KLM – Covid-19) en la que se anula por insuficiencia de motivación la Decisión de la Comisión por la que se aprobaba la ayuda financiera de los Países Bajos a favor de la compañía aérea KLM en el contexto de la pandemia de Covid-19. Añadiendo que, no obstante, dadas las consecuencias especialmente negativas de la pandemia para la economía neerlandesa, el Tribunal General suspende los efectos de la anulación hasta que la Comisión adopte una nueva decisión (ver Tribunal General de la Unión Europea, Comunicado de prensa n.º 84/21, Luxemburgo, 19 de mayo de 2021, Sentencia en el asunto T-643/20, Ryanair DAC/Comisión KLM – Covid-19).
b) La Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 19 de mayo de 2021 en el asunto T-465/20 (Ryanair DAC/Comisión (TAP – Covid-19) en la que se anula por insuficiencia de motivación la Decisión de la Comisión por la que se declaró compatible con el mercado interior la ayuda de Portugal a favor de la compañía aérea TAP. Añadiendo que, no obstante, los efectos de la anulación (entre ellos, la recuperación de la ayuda) quedan suspendidos a la espera de una nueva decisión (ver Tribunal General de la Unión Europea, Comunicado de prensa n.º 85/21, Luxemburgo, 19 de mayo de 2021, Sentencia en el asunto T-465/20, Ryanair DAC/Comisión (TAP – Covid-19).
Nota bibliográfica final: Hemos expresado nuestra preocupación por la gestión futura de los fondos europeos en estudios anteriores como el dedicado a “Las empresas estratégicas y viables afectadas por el COVID como beneficiarias de las ayudas públicas en la Unión Europea” publicado en el Diario La Ley, Nº 9838, Sección Tribuna, 27 de abril de 2021; sobre el “Decálogo del mecanismo de recuperación y resiliencia de la UE” publicado en el , Diario La Ley, 15 de marzo de 2021; sobre “El nuevo marco europeo para la reestructuración empresarial ante la megacrisis del COVID 19: La Directiva (UE) 2019/11203 sobre reestructuración e insolvencia” publicado en La Ley Unión Europea n.º 89, febrero de 2021, pp. 2-21 y Diario La Ley, 26 de febrero de 2021.