Un cambio necesario en la política legislativa: el tránsito desde la supervivencia a la reactivación económica mediante el Real Decreto-ley 25/2020 (del apoyo a la liquidez al de la inversión productiva)
En el BOE núm. 185 de pasado lunes 6 de julio de 2020 se publicó el Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo que ha entrado en vigor en el día de ayer 7 de julio de 2020 (Disposición final novena) y cuya característica general esencial es el cambio de perspectiva en la orientación de la política legislativa para adaptar las medidas de supervivencia económica adecuadas a la situación de confinamiento exigido por la pandemia del COVID 19 a las medidas de reactivación económica necesarias en el nuevo escenario anhelado –español y global- de reinicio de las actividades productivas. Este cambio de perspectiva se aprecia en todo el contenido del RDL 25/2020 y, por lo tanto, especialmente, en las medidas que impactan sobre el sistema financiero.
Esta nueva perspectiva reactivadora del RDL 25/2020 se aprecia desde el inicio de su Preámbulo que nos recuerda los RDL precedentes (diciendo: “Para hacer frente a esta situación, el Gobierno ha puesto en marcha una batería de medidas sin precedentes desde el mes de marzo para apoyar el tejido productivo y social, minimizar el impacto negativo y lograr sostener una base sobre la que impulsar al máximo la actividad económica una vez finalizada la alarma sanitaria. Mediante los Reales Decretos-ley 7/2020, de 12 de marzo, 8/2020, de 17 de marzo, 11/2020, de 31 de marzo, y 15/2020, de 21 de abril, se ha implementado un conjunto de medidas de apoyo a la liquidez, laborales y de sostenimiento de rentas, con especial atención a los autónomos (…)”) para, después, destacar que las medidas en él establecidas vienen a complementar las ya adoptadas por sus antecedentes RDL 23/2020 y 24/2020.
El síntoma más claro de este nuevo enfoque del RDL 25/2020 es el salto de las facilidades de la liquidez imprescindible para sobrevivir a la inversión precisa para recuperarse. Y todo ello con el fin de –en palabras de su Preámbulo- “luchar contra la crisis, potenciar la reconstrucción económica y social y fomentar el crecimiento futuro” reside en el necesario apoyo a las inversiones públicas y privadas en sectores que fomenten el crecimiento potencial de la economía, así como su sostenibilidad en el largo plazo, en particular, en la transición digital y medioambiental. En consecuencia, el RDL 25/2020 extiende los mecanismos de apoyo financiero al tejido productivo, “con el fin de no solo garantizar la liquidez del sistema sino también impulsar la inversión productiva y la adaptación de las empresas, apoyando la solvencia de aquellas de carácter estratégico para evitar que las dificultades transitorias que padecen acaben teniendo un impacto social o económico contrario al interés general”.
En esta entrada y en la próxima nos ocuparemos de las importantes medidas extraordinarias que adopta este RDL 25&/2020 e impactan directamente en nuestro sistema financiero.
Línea de avales públicos para inversiones empresariales productivas
Siguiendo una estructura bien conocida en este tipo de medidas extraordinarias para luchar contra la pandemia del COVID 19, se establece un sistema de avales públicos en el que el Estado garantiza el cumplimiento de sus obligaciones de restitución de los fondos facilitados a empresas y autónomos por entidades financieras supervisadas, fundamentalmente de crédito y, dentro de ellas, bancos (sobre la regulación de estos avales y garantías bancarias y la jurisprudencia que la aplica, el lector interesado puede ver nuestra “Guía de la Contratación Bancaria y Financiera”, Ed. Thomson Reuters/Aranzadi. Cizur Menor 2020, pág.353 y ss.).
El Preámbulo del RDL 25/2020, en su epígrafe II, nos explica la finalidad de esta nueva línea de avales incidiendo, en especial, en el cambio de orientación desde el apoyo a la liquidez al de la inversión. En este sentido, nos dice “que tiene por objetivo fomentar la financiación dirigida a la inversión, a diferencia de la anterior línea que se dirigía principalmente a hacer frente a las necesidades de liquidez provocadas por el confinamiento. Durante el confinamiento, la prioridad de los avales públicos se centró en atajar los problemas de liquidez derivados de la falta de actividad económica y que habrían acabado generando fuertes externalidades negativas y efectos en cadena sobre el conjunto de la cadena productiva, al repercutir sobre proveedores, trabajadores y clientes. Ahora que las empresas y los autónomos retornan a sus actividades cotidianas, podrán cubrir las necesidades de liquidez por sus propios medios sin que haya un apoyo público extraordinario. No obstante, para que la economía española pueda crecer, es fundamental que se impulse la actividad inversora, para lo que se crea esta nueva línea de avales”.
Incide, después, en el efecto final que se persigue, cuando dice que esta nueva línea de avales –al igual que la precedente- “permitirá la liberación de recursos del sector privado, facilitando cubrir la caída de la inversión estimada y fomentarla allá donde genere mayor valor añadido, especialmente en torno a dos ejes principales: la sostenibilidad medioambiental y la digitalización” (el lector interesado en estos dos vectores esenciales de la regulación futura del sistema financiero puede ver las numerosas entradas que hemos dedicado en este blog a la materia, comenzando por las dos últimas publoicadas el 26 y el 29 del pasado més de junio sobre “Sostenibilidad financiera en la UE: Un salto cualitativo mediante el Reglamento (UE) 2020/852 de 18 de junio de 2020 sobre inversiones sostenibles”).
La articulación regulatoria de esta línea de avales para inversiones se establece en el capítulo I del RDL 25/2020 dentro de las “medidas de apoyo a la inversión y la solvencia”. En concreto, el artículo 1 dispone la “aprobación de una Línea para la cobertura por cuenta del Estado de la financiación otorgada por entidades financieras supervisadas a empresas y autónomos con la finalidad principal de financiar inversiones”.
Este nuevo sistema de avales públicos se asienta sobre la estructura siguiente integrada por los elementos:
a) Subjetivos, con el Estado, a través del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital como garante; las entidades financieras supervisadas, como financiadoras a través de préstamos o créditos y acreedoras; y las empresas y autónomos, como sujetos financiados y deudores.
b) Objetivos, porque los avales se concederán por un importe máximo de 40.000 millones de euros, hasta el 31 de diciembre de 2020.
c) Funcionales, ya que los avales públicos se concederán con la finalidad general de fomentar la recuperación económica del país y la específica de atender, principalmente, a las necesidades financieras derivadas de la realización de nuevas inversiones por los sujetos financiados.
En cuanto se refiere al funcionamiento del sistema de avales públicos, el RDL 25/2020 dispone que los importes correspondientes a la ejecución de los avales otorgados por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital a la financiación concedida a empresas y autónomos en virtud de lo establecido en este artículo se atenderán desde la partida presupuestaria del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital 27.04.923O.351 «Cobertura de riesgos en avales prestados por el Tesoro, incluidos los riesgos de ejercicios anteriores». Y se autoriza a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera a realizar los pagos correspondientes a las ejecuciones del aval mediante operaciones de tesorería con cargo a los conceptos específicos que se creen a tal fin (art.1.4)
Por último, es importante destacar dos aspectos regulatorios de esta nueva línea de avales públicos:
a) Desde el punto de vista del Derecho español, “las condiciones aplicables y requisitos a cumplir, incluyendo el plazo máximo para la solicitud del aval se establecerán por Acuerdo de Consejo de Ministros, sin que se requiera desarrollo normativo posterior para su aplicación” (art.1.2)Lo que supone una doble deslegalización (“albarda sobre albarda”) a favor del Gobierno y en ausencia de las Cortes Generales, que se están convirtiendo en “convidados de piedra” de esta normativa de la recuperación económica.
b) Desde el punto de vista del Derecho de la UE, se advierte que “los avales regulados en esta norma y las condiciones desarrolladas en el Acuerdo de Consejo de Ministros cumplirán con la normativa de la Unión Europea en materia de Ayudas de Estado” (art.1.3) (sobre esta normativa europea, para evitar reiteraciones inútiles, nos remitimos s nuestro reciente estudio sobre las “Ayudas estatales frente al COVID-19 y nacionalizaciones de empresas privadas en la Unión Europea Comunicaciones de la Comisión Europea” publicado en el Diario La Ley, Nº 9639, Sección Tribuna, 25 de Mayo de 2020).