En la entrada de este blog del pasado día 10 de los corrientes -titulada “El Real Decreto-ley 24/2021 (1): Aspectos generales”– dábamos comienzo a una serie de entradas en las que comentaremos los impactos más notables de este RDL 24/2021 en la normativa mercantil y financiera. En las dos entradas venideras nos ocuparemos de ofrecer una síntesis de su incidencia en la regulación del consumo.
Antecedentes: La reforma del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios por el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril
Procede comenzar recordando que, el 1 de enero de 2022, entrará en vigor la reforma del régimen de la responsabilidad civil del empresario por bienes o servicios defectuosos establecido en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (LGCU) por parte del artículo decimosexto del Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores (RDL 7/2021) (BOE núm. 101 del miércoles 28 de abril de 2021 Sec. I. Pág. 49749 y ss.) convalidado por Acuerdo del Congreso de los Diputados publicado por Resolución de 13 de mayo de 2021 (BOE núm. 119 del miércoles 19 de mayo de 2021 Sec. I. Pág. 59534). Sobre esta reforma y para evitar reiteraciones innecesarias nos remitimos a las tres entradas de este blog financiero de 23, 26 y 31 de agosto de 2021 sobre los principios, la estructura y el funcionamiento del nuevo régimen de la “Sostenibilidad de los bienes de consumo y defensa del consumidor digital. Reforma de la Ley del Consumidor por el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril” (El lector interesado en profundizar en la materia puede ver nuestro estudio sobre “La responsabilidad civil por producto defectuoso tras la reforma de la Ley del consumidor por el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril. En particular, la noción de “durabilidad” y la ampliación del plazo de garantía” publicado en el Libro de Actas del XXI Congreso Nacional de la Asociación Española de Abogados Especializados en RC y Seguro celebrado en Granada, los días 11, 12 y 13 de noviembre de 2021 publicado con el título de “XXI Congreso Nacional. Granada. Congreso Nacional sobre Responsabilidad Civil y Seguro. Asociación Española de Abogados Especializados en Responsabilidad Civil y Seguro. Noviembre 2021. Director: Javier Lopez y García de la Serrana”. Ed. Sepín, Las Rozas Madrid 2021, pags.17 a 48).
Motivos específicos y alcance del impacto del Real Decreto-ley 24/2021 en la regulación del consumo
Debemos advertir al lector que la necesaria y completa trasposición de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019 conduce a modificar -por parte de este RDL 24/2021- tres normas de nuestro Ordenamiento con rango de ley. Se trata de: El texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.; la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal.; y la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.
Dichas modificaciones legales se realizan por el Libro sexto del RDL 24/2021 que trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo”.
Los motivos específicos del impacto del Real Decreto-ley 24/2021 en la regulación del consumo se exponen el epígrafe VIII de su Preámbulo cuando dice (las negritas son nuestras): “En relación con el contenido previsto en el Libro sexto de este real decreto-ley, a continuación se concretan las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad, en virtud del artículo 87 de la Constitución Española, para transponer la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión, cuyo plazo de transposición vence el 28 de noviembre de 2021”.
Añade otras concausas normativas que justifican la extraordinaria y urgente necesidad, de modificar el TRLGDCU que son:
a) La crisis sanitaria y la Nueva Agenda Europea del Consumidor de noviembre de 2020. En este sentido dice: “La necesidad de regular este vacío se ha visto acrecentada por la actual crisis sanitaria pues, como se indica en la Nueva Agenda Europea del Consumidor, publicada en noviembre de 2020, las medidas de confinamiento han destacado «el papel fundamental de las tecnologías digitales en la vida de las personas, permitiendo comprar bienes esenciales que, de otra manera, no serían asequibles y acceder a servicios a pesar de las restricciones».
b) La aplicación del de aplicación el Reglamento (UE) 2017/2394 desde el 17 de enero de 2020. Así dice: :”Asimismo, es preciso tener en cuenta que, desde el 17 de enero de 2020, resulta de aplicación el Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 2006/2004, directamente vinculado con la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019 en cuanto al régimen sancionador. La transposición de esta Directiva, por tanto, también viene a introducir en la normativa nacional las modificaciones del régimen sancionador necesarias para la aplicación efectiva en España del Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017”.
c) La conexión con la Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa, Dice el preámbulo del RDL 24/2021: “Esta Directiva entronca con la Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa, recogida en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo de 6 de mayo de 2015 (COM (2015) 192 final), que planteaba la necesidad de adoptar normas modernas y simplificadas para el comercio electrónico transfronterizo, animando con ello a las empresas a vender en línea traspasando las fronteras de los Estados miembros, incrementando así la confianza de las personas consumidoras en el comercio electrónico transfronterizo. Desde la perspectiva española, estas normas se incluyen en el eje estratégico «Garantizar los derechos de la ciudadanía en el nuevo entorno digital», de España Digital 2025. (…)”.
Aspectos del impacto del Real Decreto-ley 24/2021 en la regulación del consumo
Régimen sancionador estatal relativo a la defensa de los consumidores
a) Modificación del título IV del libro primero del TRLGDCU sobre la “potestad sancionadora”
Se modifica el título IV del libro primero del del TRLGDCU sobre la “potestad sancionadora” debiendo resaltar dos aspectos generales de esta modificación:
a.1) Sus principios generales que establece el art.46 diciendo que “las infracciones en materia de consumo serán objeto de las sanciones administrativas correspondientes, previa instrucción del oportuno expediente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que pudiesen corresponder” y añadiendo que “en los supuestos en que las infracciones tipificadas en esta ley pudieran ser constitutivas de delito, el órgano competente comunicará tal extremo a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal”.
a.2) Los impulsos europeos procedentes de la normativa de la UE porque la modificación de este régimen sancionador obedece a dos impulsos procedentes de la normativa de la UE: Primero, a la introducción de nuevas normas sobre sanciones en la Directiva 93/13/CEE y la modificación de aquellas contenidas en las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE. Segundo, la necesidad de realizar asimismo los ajustes necesarios para la aplicación del Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) 2006/2004. Estos ajustes están estrechamente relacionados con las modificaciones previstas en la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019.
b) Infracciones
En este aspecto, se introducen las siguientes modificaciones:
b.1) En su tipificación, la relación de infracciones del artículo 49 del TRLGDCU pasa al artículo 47 y, en ella, dice el Preámbulo del RDL 24/2021 que “se han racionalizado algunos de los tipos que ya estaban incluidos en la norma e incorporado las nuevas infracciones exigidas por las modificaciones introducidas por la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, además de considerar como infracciones las actuaciones discriminatorias para con las personas consumidoras y usuarias, de conformidad con el Reglamento (UE) 2018/302, y aclarar la infracción por incumplimiento de deberes o prohibiciones impuestos por la Administración, incluidos los comportamientos que no respetan compromisos adquiridos, todo ello en aplicación del Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, diferenciándola de la norma de cierre que posibilita la sanción por cualquier infracción de las normas aplicables, en atención a la normativa autonómica que resulte de aplicación”. En consecuencia, en dicho artículo 47 del TRLGDCU se tipifican las “infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios”.
b.2) En su calificación y graduación, porque se da una nueva redacción a los artículos 48 y 49 del TRLGDCU distinguiendo las infracciones lesivas de la salud de las restantes y asimilando a las primeras las que resulten lesivas de la seguridad de los consumidores y remitiendo a la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la determinación de la gravedad de las infracciones.
Se ha modificado el texto del el artículo 50.1 del TRLGDCU para transponer completamente la Directiva (UE) 2019/2161 y dar cumplimiento a la Sentencia 10/2015, de 2 de febrero, del Tribunal Constitucional, que declaró inconstitucional y nulo el artículo 50.1 del citado texto refundido, al entender que el precepto posponía la calificación de las infracciones a un momento aplicativo posterior y, por ende, externo a la previsión legal en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora recogido en el artículo 25.1 de la Constitución.
El resto de infracciones son calificadas inicialmente como leves y graves, recogiendo los criterios incorporados por la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, para determinar la gravedad final de la conducta. Asimismo, se generaliza la posibilidad de terminación convencional del procedimiento sancionador prevista en la letra c) del artículo 9.4 del Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017 y el importe máximo para infracciones muy graves establecido en el artículo 21 de dicho Reglamento
c) Sanciones
En este aspecto, se introducen las siguientes modificaciones:
c.1) La graduación de las sanciones porque, como indica el Preámbulo del RDL 24/2021, adicionalmente al impulso europeo “es preciso regular la graduación de sanciones del artículo 50.1 del TRLGDCU, “declarado nulo por Sentencia del Tribunal Constitucional 10/2015, de 2 de febrero, sin la cual no es posible aplicar las disposiciones sancionadoras derivadas del Derecho de la Unión, resultando preciso, asimismo, determinar la Administración competente en relación con la comisión de infracciones que superen el ámbito territorial de las comunidades autónomas o del propio Estado”.
c.2) La actualización de la cuantía de las multas previstas en cada tramo. Asi, para cumplir con los requisitos de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias impuestos por la Directiva (UE) 2019/2161 se introduce como novedad relevante para concretar la sanción económica aplicable la estimación de la cuantía del beneficio ilícito obtenido así como la publicidad de las resoluciones por las que se sanciones infracciones calificadas como muy graves, pues se considera necesario de cara a conseguir la pretendida finalidad disuasoria de las sanciones, como ocurre en la normativa sobre defensa de la competencia o protección de datos. En concreto, la modificación del artículo 49 del TRLGDCU busca impedir una “rentabilidad económica” de las infracciones estableciendo que “la imposición de sanciones deberá garantizar, en cualquier circunstancia, que la comisión de una infracción no resulte más beneficiosa para la parte infractora que el incumplimiento de las normas infringidas”.
c.3) La regulación del decomiso como sanción accesoria en el artículo 50 del TRLGDCU, junto con la publicidad de la sanción, introduciéndose modificaciones sustanciales con el fin de subrayar su carácter sancionador y su diferencia con otras medidas administrativas de contenido similar, pero con naturaleza muy diferente, aproximando el régimen de esta sanción al de la pena equivalente establecida en el Código Penal. En concreto, el artículo 50 regula las “sanciones accesorias” diciendo que la administración pública competente podrá acordar en relación con las infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios las siguientes sanciones accesorias: El comiso de las mercancías objeto de la infracción que sean propiedad del responsable; la publicidad de las sanciones leves y graves impuestas, cuando hayan adquirido firmeza en vía administrativa, así como los nombres, apellidos, denominación o razón social de las personas naturales o jurídicas responsables y la índole y naturaleza de las infracciones, siempre que concurra riesgo para la salud o seguridad de los consumidores y usuarios, reincidencia en infracciones de naturaleza análoga o acreditada intencionalidad en la infracción; el cierre temporal del establecimiento, instalación o servicio por un plazo máximo de cinco años en los casos de infracciones muy graves.
c.4) La identificación de los responsables de las infracciones, modificándose el artículo 51 del TRLGDCU para -dice el Preámbulo del RDL 24/2021- “dar una solución adecuada a uno de los problemas fundamentales que presenta en la actualidad la regulación sancionadora de la protección de las personas consumidoras y que se centra en la identificación de los responsables de las infracciones; es decir, aquellas personas contra las que debe dirigirse la Administración al instruir los procedimientos sancionadores y que en la normativa vigente no se encontraban reguladas”.
d) Otras modificaciones del régimen sancionador: prescripción de las infracciones y sanciones, caducidad del procedimiento sancionador y extinción de responsabilidad
Finalmente, se completa el régimen sancionador con la regulación de la prescripción de las infracciones y sanciones, la caducidad del procedimiento sancionador y la extinción de responsabilidad por otras causas; aspectos todos ellos que es necesario regular tanto para la transposición completa de la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, como para garantizar la aplicación efectiva en España del Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017.