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Resolución de Banco Popular: Denegación a la OCU del acceso al expediente administrativo de la JUR. Sentencia del Tribunal General de la UE de 20 de diciembre de 2023 (asunto T-496/18)

El pasado 20 de diciembre de 2023 y por medio de Sentencia de su Sala Octava (asunto T‑496/18), el TGUE desestimo el recurso interpuesto por la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) contra la Decisión del Panel de Recurso de la JUR relativa a una decisión confirmatoria de la JUR denegatoria de acceso al expediente administrativo de la Resolución del Banco Popular. Dada la importancia que el caso presenta para el mercado bancario europeo y español y dada la relevancia añadida que esta adquiriendo la Jurisprudencia europea del TGUE y del TJUE por motivos tan lamentables como por completo ajenos al sector financiero, ofrecemos a nuestros lectores un comentario sintético de esta Sentencia (nos remitimos a la nota bibliográfica final sobre la Práctica Procesal Europea).

A) Identificación de la Sentencia del Tribunal General de la UE de 20 de diciembre de 2023 (asunto T496/18 OCU v. JUR)

Conviene comenzar este comentario ubicando la Sentencia en el contexto de la jurisprudencia caleidoscópica generada por la Resolución del Banco Popular por la JUR, ejecutada por el FROB mediante su venta por 1 euro al Banco de Santander que ha sido fuente inagotable de conflictos jurídicos a resultas de recursos de anulación de decisiones administrativas resueltos por el TGUE y de cuestiones prejudiciales resueltas por el TJUE. De ambos tipos de resoluciones nos hemos ocupado en este blog y fuera de él (valgan como ejemplos las últimas entradas en la materia publicadas los días 4 y 5 de diciembre de 2023 bajo el título de “Resolución de Banco Popular: Denegación del derecho de los accionistas y acreedores afectados a una compensación del Fondo Único de Resolución: Sentencias del Tribunal General de la UE de 22 de noviembre de 2023”).

La Sentencia del Tribunal General de la UE de 20 de diciembre de 2023 (asunto T‑496/18 OCU v. JUR) que nos disponemos a comentar resuelve un recurso de anulación interpuesto contra la Decisión del Panel de Recurso de la JUR de 19 de junio de 2018 relativa a una decisión confirmatoria de la JUR denegatoria de acceso al expediente en el que intervino como parte demandante la OCU y como parte demandada la JUR, apoyada por el Banco Santander y por la Comisión Europea.

Dicha Sentencia trata de la interpretación del derecho de acceso por parte de la OCU a los documentos relativos a la adopción por la JUR de un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular Español que obraban en el expediente administrativo de la JUR a la luz tanto de la normativa general, como es la Carta de los Derechos Fundamentales y en el Reglamento (CE) n.º 1049/2001; como de la normativa especial sobre las crisis bancarias contenida en el Reglamento (UE) n.º 806/2014.

B) Supuesto de hecho y conflicto jurídico del litigo subyacente

Los Antecedentes del Litigio expuestos en los apartados 2 a 14 de la Sentencia comentada permiten ofrecer la síntesis cronológica siguiente del supuesto de hecho y conflicto jurídico del litigo subyacente:

a)  El 7 de junio de 2017, la JUR, en sesión ejecutiva, adoptó la Decisión SRB/EES/2017/08 relativa a la adopción de un dispositivo de resolución con respecto a Banco Popular sobre la base del Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco deun Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución.

b) El mismo día 7 de junio de 2017, la Comisión Europea adoptó la Decisión (UE) 2017/1246, por la que se aprueba el régimen de resolución de Banco Popular (DO 2017, L 178,p. 15).

c) Mediante escritos de 29 de junio y de 28 de julio de 2017, la OCU presentó ante la JUR diversas solicitudes de acceso a diferentes documentos que obran en el expediente del procedimiento de resolución de Banco Popular, sobre la base del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), del artículo 15 TFUE, apartado 3, y del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145,p. 43).

d) El 25 de agosto de 2017, mediante la Decisión SRB/CM/ARES(2017)4720249 (la «Decisión inicial»), la JUR identificó diecinueve documentos comprendidos en las solicitudes iniciales y transmitió a la OCU los enlaces a los sitios de Internet que permitían acceder a algunos de esos documentos que ya se habían hecho públicos y le denegó el acceso a los demás documentos.

e) El 14 de septiembre de 2017, la demandante presentó ante la JUR una solicitud confirmatoria de acceso a la versión íntegra de todos los documentos a los que se referían sus solicitudes iniciales, con arreglo al artículo 7.2 del Reglamento n.º 1049/2001 (la «solicitud confirmatoria»).

f) El 23 de octubre de 2017, mediante la Decisión SRB/CM01/ARES(2017)5848453 (la «Decisión confirmatoria inicial»), la JUR confirmó la denegación de acceso a los documentos solicitados.

g) El 4 de diciembre de 2017, la OCU interpuso un recurso ante el Panel de Recurso contra la Decisión confirmatoria inicial con arreglo a los artículos 85.3 y 90.3 Reglamento n.º 806/2014.

h) El 6 de febrero de 2018, mediante correo electrónico, el Panel de Recurso transmitió a la demandante su escrito de 5 de febrero de 2018, por el que le notificaba que la JUR había publicado en su sitio de Internet, el 2 de febrero de 2018, diferentes documentos relativos a la resolución de Banco Popular, para cumplir con las decisiones del Panel de Recurso adoptadas en asuntos similares. El Panel de Recurso concedió a la demandante un plazo de dos semanas para decidir si deseaba continuar el procedimiento.

i) Mediante escrito de 20 de febrero de 2018, la OCU hizo saber al Panel de Recurso que deseaba continuar el procedimiento.

j) El 13 de marzo de 2018, a la luz de las decisiones del Panel de Recurso de 28 de noviembre de 2017 adoptadas en el marco de asuntos similares, la JUR adoptó la Decisión confirmatoria SRB/CM01/ARES(2018)1512818 por la que se modificaba su Decisión confirmatoria inicial. En esta «Decisión confirmatoria revisada», la JUR identificó veintitrés documentos comprendidos en las solicitudes de la demandante; concediendo el acceso a algunos de ellos y denegando el acceso a otros fundándose en las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001.

j) El 27 de marzo de 2018, el Panel de Recurso instó a la OCU a que indicara si su recurso se dirigía también contra la Decisión confirmatoria revisada, a lo que aquella respondió afirmativamente.

k) En la Decisión impugnada de 19 de junio de 2018 y para cada uno de los documentos solicitados respecto de los que la JUR había denegado el acceso íntegro, el Panel de Recurso examinó si esta última había aplicado correctamente las excepciones al acceso a los documentos previstas por el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001. Por un lado, en relación con algunos de los documentos solicitados, el Panel de Recurso confirmó la apreciación de la JUR para denegar la divulgación de las partes expurgadas de dichos documentos. Por otro lado, en relación con los demás documentos solicitados, consideró que las expurgaciones decididas por la JUR no estaban suficientemente justificadas y devolvió el asunto a la JUR para que modificara su Decisión confirmatoria revisada con arreglo al artículo 85.8 del Reglamento n.º 806/2014.

l) Por último,  hay que tener en cuenta por sus efectos colaterales en el proceso de solicitud de documentación, que la OCU, mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal General los días 7 de agosto y 5 de octubre de 2017, interpuso dos recursos de anulación contra el dispositivo de resolución que fueron registrados con los números T‑512/17 y T‑701/17, respectivamente.

C) Razonamiento del TGUE para desestimar el recurso de la OCU

En el Fallo de la Sentencia comentada, la Sala Octava del TGUE decide:”1)

Desestimar el recurso. 2) Condenar a la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) a cargar con sus propias costas y con las de la Junta Única de Resolución (JUR) y Banco Santander, S. A. 3) La Comisión Europea cargará con sus propias costas”.

Una interpretación sistemática de los Fundamentos de Derecho de la Sentencia comentada (apartados 18 a 73) nos lleva a distinguir dos tipos de aspectos implicados que son:

C.1) Aspectos procesales

Podemos identificarlos diseminados en el primer motivo y concentrados en el tercero de tal manera que;

a) Vinculación del derecho de acceso a los documentos del expediente administrativo de la JUR y ejercicio por la OCU de su derecho de defensa en un proceso judicial

a.1) En su réplica, la OCU sostiene que, aun en el hipotético caso de que no hubiera fundado su solicitud de acceso a los documentos en el derecho de acceso al expediente establecido por el artículo 41, apartado 2, de la Carta, la JUR habría estado obligada a dar curso a su solicitud con arreglo a dicha disposición porque “el hecho de que hubiera indicado que el acceso a los documentos era necesario para ejercer su derecho de defensa en un proceso judicial implicaba que su solicitud se fundaba en el artículo 41, apartado 2, de la Carta” (apartado 48).

a,2) La Sala manifiesta que “aun suponiendo que la JUR hubiera estado obligada a interpretar la solicitud presentada por la demandante como una solicitud de acceso al expediente fundada en el artículo 41, apartado 2, de la Carta y en el artículo 90, apartado 4, del Reglamento n.º 806/2014, basta con recordar que el Panel de Recurso no es competente para conocer de los recursos dirigidos contra decisiones denegatorias de acceso al expediente. De ello se desprende que dicho argumento es inoperante. Por cuanto antecede, la demandante no puede sostener válidamente que el Panel de Recurso haya infringido el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta, por lo que debe desestimarse el primer motivo”(apartados 49 y 50).

b) Incumplimiento por la JUR de su obligación de motivación

b.1) El tercer motivo del recurso de la OCU se basó en el incumplimiento de la obligación de motivación establecida por el artículo 41.2.c) de la Carta alegando que “la denegación parcial por parte de la JUR de su solicitud de acceso a los documentos y la entrega de la versión no confidencial de los documentos solicitados vulneran el derecho a una buena administración  reconocido en el artículo 41 de la Carta, en la medida en que, en su apartado 2, letra c), incluye la obligación de motivación, habida cuenta de que dichos documentos son incompletos y están desprovistos de la motivación exigible. La demandante afirma que no podía conocer la justificación del dispositivo de resolución de Banco Popular ni los documentos en los que esta se sustenta y no podía impugnarla en el ejercicio de su derecho de defensa. Sostiene que la Decisión impugnada, mediante la que el Panel de Recurso le dio acceso a documentos parciales, constituye igualmente un incumplimiento de la obligación de motivación de los actos establecida por el artículo 41 de la Carta” (apartado 59).

b,2) La JUR, apoyada por Banco Santander, aduce en particular que, mediante este motivo, la demandante invoca una supuesta falta de motivación de los documentos solicitados y no de la Decisión impugnada (apartado 60).

b,3) El TGUE comienza precisando el objeto del recurso al decir que “el presente recurso no tiene por objeto una pretensión de anulación de los documentos solicitados, en el marco de la cual podría invocarse una eventual insuficiencia de motivación de estos, sino que persigue un control de legalidad de la decisión del Panel de Recurso en la medida en que confirmó la negativa de la JUR a permitir el acceso íntegro a los referidos documentos”. Una vez precisado lo anterior, el TGUE verifica que la demandante no alega que el razonamiento del Panel de Recurso no era claro ni comprensible por no explicar suficientemente las razones que le llevaron a confirmar la negativa de la JUR, en las Decisiones confirmatorias, a permitirle el acceso íntegro a los documentos solicitados. Así, la demandante no aduce ningún argumento por el que reproche al Panel de Recurso no haber motivado suficientemente la Decisión impugnada.De lo expuesto se infiere que las alegaciones de la demandante relativas a la insuficiencia de motivación no pueden llevar aparejada la anulación de la Decisión impugnada y, en consecuencia, deben desestimarse por inoperantes. Por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo” (apartados 62 a 65).

C.2) Aspectos sustanciales

Podemos exponer estos aspectos sustanciales por referencia a los derechos de la OCU y los deberes de la JUR de modo tal que;

a) Derechos de la OCU de defensa y de acceso al expediente de la JUR

Este aspecto se trata cuando la Sala examina el primer motivo del recurso de la OCU, basado en la vulneración de sus derechos de acceso al expediente y de derecho de defensa establecidos en el artículo 41, apartado 2, de la Carta  (apartados 19 a 50). En particular, examina dos tipos de normas:

a.1) Normativa general sobre los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

La Sentencia se refiere a dos preceptos de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que son: 

El artículo 41 de la Carta, relativo al derecho a una buena administración, indica en su apartado 2 que este derecho incluye en particular, “b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial”. A este respecto, la Sala considera que “las consideraciones relativas al objetivo perseguido por las solicitudes de acceso a los documentos, así como la afirmación de la demandante de que la negativa de la JUR a permitirle acceder a los documentos solicitados en la Decisión inicial constituía una infracción del artículo 41 de la Carta, no son pertinentes en el marco de una solicitud de acceso del público a los documentos con arreglo al Reglamento n.º 1049/2001” (apartado 41).

El artículo 42 de la Carta, relativo al derecho de acceso a los documentos, que establece: “Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte”. A este respecto, la Sala dice: “Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, en lo tocante al interés específico que supuestamente tenga la demandante en conocer los documentos cuya comunicación solicitó, debe indicarse que el objetivo del Reglamento n.º 1049/2001 es garantizar el derecho de acceso del público en general a los documentos de las instituciones, y no dictar normas destinadas a proteger el interés específico que tal o cual persona pueda tener en acceder a uno de ellos (sentencia de 1 de febrero de2007, Sisón/Consejo, C266/05 P, EU:C:2007:75, apartado 43; véanse, por analogía, las sentencias de27 de abril de 2023, Aeris Invest/BCE, C782/21 P, EU:C:2023:345, apartado 37, y de 6 de octubre de2021, OCU/BCE, T15/18, no publicada, EU:T:2021:661, apartado 104)” (apartado 42).

a.2) Normativa especial sobre las crisis bancarias

En primer lugar, la Sentencia hace alusión a que, “según el artículo 85, apartado 3, del Reglamento n.º 806/2014, el Panel de Recurso será competente para conocer de los recursos interpuestos por cualquier persona física o jurídica, incluidas las autoridades de resolución, contra «las decisiones de la [JUR] contempladas en el artículo 10, apartado10, el artículo 11, el artículo 12, apartado 1, los artículos 38 a 41, el artículo 65, apartado 3, el artículo71 y el artículo 90, apartado 3, de las que sea destinataria o que le afecten directa y personalmente» (apartado 25).

En segundo lugar y una vez delimitada la competencia general del Panel de Recurso, la Sala entra a precisar el derecho de acceso a los documentos que obran en poder de la JUR y, para ello, transcribe el artículo 90 del Reglamento n.º 806/2014 que establece: “1. El Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo se aplicará a los documentos en poder de la [JUR]. (…) 3. Las decisiones tomadas por la [JUR] en virtud del artículo 8 del Reglamento (CE) n.º 1049/2001podrán ser objeto de una reclamación dirigida al Defensor del Pueblo Europeo o de un recurso ante el Tribunal de Justicia, previo recurso al Panel de Recurso al que se refiere el artículo 85 del presente Reglamento, según corresponda, en las condiciones establecidas en los artículos 228 [TFUE] y263 [TFUE], respectivamente.4. Las personas sujetas a las decisiones de la [JUR] tendrán derecho a acceder a su expediente, a reserva del interés legítimo de terceros en la protección de sus secretos comerciales. El derecho de acceso al expediente no se extenderá a la información confidencial ni a los documentos preparatorios internos de la [JUR]” (apartado 26).

b) Deberes de la JUR de confidencialidad y de secreto profesional

Estos deberes se examinan cuando la Sala analiza el segundo motivo del recurso de la OCU, basado en la infracción de las disposiciones relativas a la confidencialidad y al secreto profesional del artículo 88 del Reglamento n.º 806/2014, del artículo 84 de la Directiva 2014/59 y del artículo 53 de la Directiva 2013/36.

En este punto, la Sentencia resulta particularmente crítica con el recurso de la OCU cuando dice que “la seguridad jurídica y la buena administración de la justicia exigen que, para declarar la admisibilidad de un recurso o, más específicamente, de un motivo de recurso, los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa resulten de modo coherente y comprensible del propio texto de la demanda (véanse las sentencias de 6 de octubre de 2021, OCU/BCE, T15/18, no publicada, EU:T:2021:661,apartado 67 y jurisprudencia citada, y de 1 de junio de 2022, Del Valle Ruiz y otros/Comisión y JUR,T510/17, EU:T:2022:312, apartado 562 y jurisprudencia citada). Se ha de advertir que, mediante su segundo motivo, la demandante se limita a argüir de manera abstracta que el Panel de Recurso incurrió en errores al aplicar determinadas disposiciones relativas a la confidencialidad. Pero no hace referencia alguna a la Decisión impugnada ni al razonamiento seguido por el Panel de Recurso consistente en apreciar si la JUR, en las decisiones confirmatorias, había aplicado correctamente las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001. Por añadidura, la demandante, como pone de relieve la JUR, no identifica a qué documento solicitado se refiere su alegación, de modo que la demanda no permite comprender en qué consistieron los supuestos errores cometidos por el Panel de Recurso” (apartados 55 y 56).

Por lo anterior, la Sala concluye diciendo que “el segundo motivo incumple lo preceptuado por el artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento y debe declarase inadmisible”; añadiendo que “en cualquier caso, en la medida en que la demandante sostiene que las disposiciones relativas a la confidencialidad y al secreto profesional no eran aplicables en el marco de una solicitud de acceso al expediente fundada en el artículo 41, apartado 2, de la Carta y teniendo en cuenta que los documentos solicitados eran necesarios para el ejercicio de su derecho de defensa en un procedimiento judicial, basta con señalar que el análisis del primer motivo, y en particular los apartados 38 y 47 de la presente sentencia, revelan que tal alegación parte de una premisa errónea”(apartados 57 y 58).

c) Conclusión

La Sentencia comentada desestima el recurso de anulación interpuesto por la OCU contra la Decisión del Panel de Recurso de la JUR de 19 de junio de 2018 relativa a una decisión confirmatoria de la JUR denegatoria de acceso al expediente por dos tipos de razones:

c.1) Razones procesales, al no estimar los motivos alegados por la OCU referidos, por una parte, a la vinculación del derecho de acceso a los documentos del expediente administrativo de la JUR y el ejercicio por la OCU de su derecho de defensa en un proceso judicial; y, por otra parte, el pretendido incumplimiento por la JUR de su obligación de motivar la Decisión recurrida.

c.2) Razones sustanciales referidas a los derechos de la OCU de defensa y de acceso al expediente de la JUR basados tanto en la normativa general sobre los Derechos Fundamentales de la Unión Europea como en la normativa especial sobre las crisis bancarias como al pretenndido incumplimiento por la JUR de sus deberes de confidencialidad y de secreto profesional.

Nota bibliográfica: Dado que el lector habrá comprobado la importancia de conocer con precisión el Derecho procesal aplicable en los procedimientos ante el TGUE y el TJUE y las consecuencias altamente dañinas de no administrarlos con soltura; recomendamos vivamente a los lectores de este blog la lectura del Código de Práctica Procesal Europea elaborado por mi amigo, el Letrado del Tribunal General de la Unión Europea, Juan Ignacio Signes de Mesa y editado en Madrid por Iustel (405 págs,) al que nos referíamos en la entrada de este blog de 16.05.2017 titulada “El Código de Práctica Procesal Europea presentado en la I Edición de la Academia de Práctica Jurídica Europea”.