En el BOE núm. 281 del pasado miércoles 23 de noviembre de 2022 (Sec. I. Pág. 159725 y ss.) se publicó el Real Decreto-ley 19/2022, de 22 de noviembre, por el que se establece un Código de Buenas Prácticas para aliviar la subida de los tipos de interés en préstamos hipotecarios sobre vivienda habitual, se modifica el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, y se adoptan otras medidas estructurales para la mejora del mercado de préstamos hipotecarios. Podemos sintetizar el contenido de este Real Decreto-ley 19/2022 (RDL 19/2022) diciendo que establece un nuevo sistema de protección del deudor hipotecario (NSPDH) del que daremos cuenta en esta entrada de nuestro blog y en las siguientes.
A) Finalidad del Real Decreto-ley 19/2022
El objeto o finalidad del este RDL 19/2022 “es la adopción de medidas para hacer frente a la situación de los hogares con deuda instrumentada en préstamos o créditos con hipoteca inmobiliaria sobre vivienda habitual generada por el alza acelerada de los tipos de interés” (at,1).
Entró en vigor el 4 de noviembre de 2022 (Disp. Final Quinta).
Lo primero que debemos recordar es que el RDL 19/2022 amplía y profundiza el sistema de protección de los deudores hipotecarios en riesgo de exclusión establecido hace una década porque, en el año 2012, el impacto de la crisis económica y financiera sobre las capas más desfavorecidas de la población obligó a establecer en nuestro país un sistema de protección de los deudores hipotecarios en riesgo de exclusión mediante el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos que ha sido objeto de sucesivas reformas por la Ley 5/2019, de 15 de marzo, por la Ley 8/2013, de 26 de junio; por la Ley 1/2013, de 14 de mayo y por la normativa excepcional promulgada con ocasión de la crisis de la COVID 19.
B) Sistema de protección del deudor hipotecario en el Derecho vigente
Nuestro ordenamiento jurídico vigente establece un sistema protección de los deudores que se estructura mediante un conjunto de mecanismos que inciden sobre diversos factores. Este sistema multifactorial puede ser clasificado atendiendo a elementos subjetivos y objetivos porque:
a) Si atendemos a su alcance subjetivo, podemos distinguir entre:
a.1) Mecanismos de protección de los deudores en general como es el procedimiento para la exoneración del pasivo insatisfecho establecido en el texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, y recientemente modificado por la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, para la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre determinados aspectos del Derecho de sociedades (Directiva sobre reestructuración e insolvencia) (BOE núm. 214 del 6 de septiembre de 2022, Sec. I. Págs. 123682 a 123851).
Nota: el lector interesado puede ver las entradas publicadas durante el mes de septiembre de 2022 sobre “El nuevo sistema concursal. La Ley 16/2022, de 5 de septiembre, de reforma del texto refundido de la Ley Concursal”. En particular, sobre el beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho puede ver nuestra Guía Concursal, Colección Guías Prácticas, Aranzadi, Cizur Menor (2020), pp.179 y ss.
a.2) Mecanismos de protección de los deudores hipotecarios en especial. Estas medidas para reforzar la protección de los deudores hipotecarios se integran, básicamente, en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, modificada por la Ley 5/2019, de 15 de marzo; el Real Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo; la Ley 25/2015, de 28 de julio; la Ley 9/2015, de 25 de mayo; el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero; y la Ley 8/2013, de 26 de junio. Esta Ley pretende proteger a determinados colectivos de deudores que, en su día, contrataron un préstamo hipotecario para la adquisición de su vivienda habitual y que, a resultas de la crisis económica y financiera, se encuentran en situación de dificultad para hacer frente a sus obligaciones
Nota: el lector interesado en profundizar en la regulación de este sistema, puede consultar nuestra “Guía de la contratación bancaria y financiera”, Colección Grandes Tratados Aranzadi, Aranzadi, Cizur Menor (2020), pp. 182 y ss.
El apartado II del Preámbulo del RDL 19/2022 incluye entre estos mecanismos “las medidas de la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario, que introdujo para los préstamos con garantía inmobiliaria el límite del 3 % para intereses de demora, limitó los costes de la novación de préstamos de tipo de interés variable a fijo y endureció los plazos para dar por vencida anticipadamente la deuda por impago y, por consiguiente, retrasar el momento de inicio de las ejecuciones hipotecarias que hasta ese momento podían activarse con el impago de tan solo tres cuotas”.
Es pertinente destacar que la Disposición adicional primera del RDL 19/2022 establece la “suspensión del régimen de potencial cobro de compensaciones y comisiones por reembolso o amortización anticipada previsto en el artículo 23 de la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario, y por la conversión de crédito a tipo variable a tipo fijo” diciendo: “A partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley y hasta el 31 de diciembre de 2023, no se devengarán compensaciones o comisiones por reembolso o amortización anticipada total y parcial de los préstamos y créditos hipotecarios a tipo de interés variable previsto para los supuestos de hecho contemplados en los apartados 5, y 6 del artículo 23 de la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario. No se devengará durante este período ningún tipo de comisiones por la conversión de tipo variable a tipo fijo de dichos préstamos y créditos”.
Nota: el lector interesado en profundizar en esta Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario consultar nuestra “Guía de la contratación bancaria y financiera” cit. pp. 273 y ss.)
a.3) Mecanismos de protección de los deudores hipotecarios particularmente vulnerables en particular, entre los que el apartado II del Preámbulo del RDL 19/2022 destaca “diversas medidas de protección en caso de que se lleguen a producir ejecuciones hipotecarias de personas en situación de vulnerabilidad social desalojadas de su vivienda habitual, como el Fondo Social de Viviendas de las entidades de crédito, que dispone de 10.411 viviendas, la posibilidad de utilización de viviendas de titularidad de SAREB, en el marco de su contribución a la política social de vivienda de acuerdo con los principios de sostenibilidad y utilidad social establecidos por el Real Decreto-ley 1/2022, de 18 de enero”.
b) Si atendemos a su alcance objetivo, funcional o normativo, podemos distinguir entre:
b.1) Mecanismos de protección de los deudores hipotecarios que se instrumentan a través de las disposiciones legales y reglamentarias señaladas y otras que mencionaremos de carácter obligatorio.
b.2) Mecanismos de protección de los deudores hipotecarios que se instrumentan a través Códigos de buenas prácticas voluntariamente asumidas por las entidades financieras adheridas al Código de Buenas Prácticas propuesto por el legislador en el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos. Tal y como nos recuerda el apartado II del Preámbulo del RDL 19/2022, “las medidas de ese Código han sido objeto de sucesivas revisiones, con el fin de reforzar el alivio de la carga del deudor hipotecario vulnerable que, en circunstancias extraordinarias, atraviese una situación de dificultad de pago. Estos deudores, pueden acudir a su entidad, si está adherida al Código, y, si cumplen determinadas condiciones, instar una reestructuración viable de su deuda. De no ser posible, pueden plantear una quita, extinguir su deuda mediante la dación en pago e incluso acceder al alquiler social en la misma vivienda. Así, desde su promulgación en 2012 y hasta el cuarto trimestre de 2021, los sujetos adheridos al código han realizado un total de 62.526 operaciones, de las cuales, 54.190 finalizaron con una reestructuración de la deuda pendiente, 19 con una quita y en 8.317 casos se acordó la dación en pago”. Veremos cómo el RDL 19/2022 amplia el Código de buenas prácticas de 2012 y establece un nuevo Códigos de buenas prácticas de 2022.
C) Contexto económico del RDL 19/2022: Causas y efectos
a) Causas
Las razones que justifican la promulgación del RDL 19/2022 son -si atendemos al apartado I de su Preámbulo- las siguientes:
a.1) El incremento de la inflación derivado de “la agresión militar de Rusia contra Ucrania, (que) ha provocado una intensa subida de los precios a nivel global, empujados por el componente energético y los alimentos”.
a.2)El endurecimiento de la política monetaria como arma para luchar contra esta inflación con el consiguiente proceso de subida de los tipos de interés de tal manera que “en la zona euro, el Banco Central Europeo inició en julio de 2022 un ciclo de subidas en sus tipos de interés de referencia que se han trasladado con rapidez a los mercados monetarios y de deuda.El endurecimiento de la política monetaria ha llevado a una dinámica alcista del euríbor, al que están referenciadas 3,7 millones de hipotecas en España. Este tipo ha subido más de trescientos puntos básicos en apenas diez meses, acercándose al 3 % tras haber permanecido seis años en terreno negativo.
a.3) El consiguiente incremento de las cuotas de amortización de los préstamos bancarios de dinero con garantía hipotecaria porque “esta alza en el principal índice de referencia está provocando un fuerte aumento en las cuotas hipotecarias mensuales de las familias que se irá extendiendo durante los próximos meses a medida que se produzcan las revisiones periódicas correspondientes”.
b) Efectos
El apartado I del Preámbulo del RDL 19/2022 se muestra un tanto bivalente cuando se refiere a los efectos de la situación descrita porque:
b.1) Por un lado, niega que vaya a tener efectos macroeconómicos relevantes cuando, en un determinado momento, nos dice que “por todas estas razones, no cabe prever en este momento un impacto macroeconómico material, ni sobre el mercado hipotecario ni sobre la estabilidad financiera, por el progresivo aumento de los tipos de interés”.
b.2) Por otro lado admite los efectos microeconómicos de aquella situación al reconocer que “la subida del euríbor puede tener un impacto significativo en la situación financiera de las familias con hipotecas a tipo variable, que se añade al incremento reciente de otros costes de bienes y servicios básicos como los alimentos o la energía. A pesar de que el elevado nivel de empleo y las medidas de reducción de la desigualdad han reforzado la posición de las familias de menor renta, la subida de lacuota hipotecaria en aquellas con préstamos a tipo variable puede llevarlos a afrontar dificultades para el pago de la hipoteca o del resto de bienes y servicios básicos”.
D) La extraordinaria y urgente necesidad de ampliar el sistema de protección del deudor hipotecario
El apartado VII del Preámbulo del RDL 19/2022 se esfuerza en justificar la procedencia del instrumento normativo elegido cuando nos explica que “el artículo 86 de la Constitución Española permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. Se configura, por tanto, esta norma como un instrumento con unos contornos bien definidos en los que el juicio político de oportunidad y necesidad goza de un amplio margen, siempre que se oriente en alcanzar un resultado concreto ante una situación de urgencia ineludible. (…) El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal y como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía ordinaria o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno. (…) Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4) (…). La situación económica que afronta nuestro país como consecuencia de la invasión de Ucrania, en particular por los efectos concurrentes de la subida de tipos de interés y del incremento de otros gastos de las familias, justifican la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar diversas medidas de apoyo a la liquidez de los hogares”.