El pasado día 2 de noviembre de 2022, el BEC emitió su Dictamen sobre la imposición de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito (CON/2022/36) que ha tenido un impacto notable en la opinión pública española y europea y ha generado, en particular, una intensa reacción del Gobierno español.
El análisis riguroso y equilibrado de la cuestión que debemos a los lectores de este blog nos recomienda trascender de resúmenes de prensa que pudieran parecer interesados y evitar las falacias de todo tipo (“ad hominem”, “ad ignorantiam”, “ad populum”, “ad misericordiam”, etc., etc.) que se han empleado en el debate y exponer una síntesis de la Proposición de Ley y del Dictamen del BCE para que el lector tenga herramientas de juicio para adoptar un juicio fundado.
A) La Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito
El 30 de agosto de 2022, el BOCG publicó la “Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito” presentada por los Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común (BOCG, Serie B: Proposiciones de Ley 30 de agosto de 2022 Núm. 271-1 Pág. 1 y ss.).
Su Exposición de Motivos muestra un catálogo proteico de razones para proponer dichos gravámenes temporales comenzando con un diagnóstico variopinto de sus causas y siguiendo por un pronóstico de los efectos benéficos de tal medida. Sin que podamos tan siquiera resumir en este blog el diagnóstico de causas, la descripción de las medidas y el pronóstico de sus efectos, nos consolamos con reproducir algunos de ellos (las negritas son nuestras):
a) Dentro del diagnóstico de causas destacan:
a.1) “(…) la invasión rusa de Ucrania, unida a diversos factores exógenos sobradamente explicados por nuestro legislador en la parte expositiva de normas como el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, claro antecedente de esta ley, han favorecido un incremento de precios de determinados productos que genera enormes dificultades en nuestras economías domésticas y sectores económicos”.
a.2) “ (…) se ha evidenciado que la inflación constituye el principal riesgo para la economía europea y también para la española. La invasión de Ucrania, unida a los problemas de oferta y de suministro derivados de la pandemia, ha provocado una espiral de precios cuya persistencia ha obligado a revisar a la baja las previsiones macroeconómicas para 2022 y 2023”.
a.3) “En el contexto actual, los costes que origina la inflación en la sociedad han de ser repartidos equitativamente mediante un pacto de rentas. Hay que considerar que los salarios están creciendo por debajo de la inflación lastrando la capacidad de compra de los hogares, mientras que los beneficios empresariales en los sectores cuyos márgenes se ven más favorecidos por el aumento de los precios se están incrementando o existen claras perspectivas de que lo hagan”.
b) Entre la descripción de las medidas resaltan:
b.1) “Los poderes públicos, como garantes de los valores constitucionales, deben articular una respuesta eficaz, eficiente y contundente para hacer frente a los efectos nocivos que la escalada de precios está generando en toda la ciudadanía, poniendo en peligro, incluso, en determinados ciudadanos especialmente vulnerables una mínima calidad de vida en una sociedad avanzada como la nuestra. En este punto, no debe dejar de recordarse que la Constitución señala (…)”.
b.2) “A efectos de dar profundidad al pacto de rentas es clave la adopción por los poderes públicos de medidas para el sostenimiento de los ingresos reales de los más vulnerables, como el aumento del Ingreso Mínimo Vital y de otras prestaciones monetarias, el compromiso de revalorización de las pensiones y el establecimiento de ayudas directas a trabajadores, autónomos y desempleados con rentas bajas. Las ayudas también se extienden a los sectores económicos más afectados por la escalada de precios, ya que en estos casos sus márgenes comerciales, en lugar de mantenerse o aumentar, se pueden estar reduciendo, como sucede en el sector agrario y pesquero, el sector del transporte y las industrias intensivas en el uso de gas”.
b.3) “Es cierto que la evolución de la recaudación gestionada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria en 2022 está siendo positiva, puesto que en el Informe Mensual de Recaudación Tributaria de junio se reflejan ingresos 10.000 millones por encima de los estimados en el Presupuesto del ejercicio, lo que permite compensar en parte el incremento de gasto. En cualquier caso, estos ingresos adicionales no se deben íntegramente al impacto de la inflación”.
b.4) “(…) no parece que se deba resolver con medidas tributarias un problema coyuntural y específico como es la necesidad de reforzar el pacto de rentas en un momento de repunte de la inflación. Otra cosa es que el sistema tributario pueda contribuir a la reducción de los precios de los consumos energéticos actuando sobre los impuestos indirectos que influyen en su formación en línea con las medidas adoptadas en los Reales Decretos-ley 6/2022 y 11/2022 en el Impuesto sobre el Valor Añadido, en el Impuesto Especial sobre la Electricidad y en el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica. (…) Sin embargo, ello no quiere decir que no quepa establecer un gravamen excepcional no tributario sobre los sectores cuyos márgenes de beneficios se puedan ver más favorecidos por la escalada de precios”.
b.5) “Es importante destacar que en el pasado reciente importantes recursos públicos fueron movilizados para el rescate de determinadas entidades financieras y en defensa de los intereses generales para evitar efectos todavía más perjudiciales para la economía del país. Pero el rescate también permitió el saneamiento del sector, la realización de reestructuraciones empresariales con cambios en las cuotas de mercado y mejoras de las perspectivas de negocio de las entidades que superaron la crisis financiera. Ahora el país afronta un pacto de rentas y en este momento las aportaciones para asegurar el bien común no han de efectuarse por el conjunto de la sociedad al rescate directo de unos pocos, sino, al contrario, por unos pocos en favor del conjunto, pero con el mismo propósito de favorecer el bien común y un futuro de prosperidad compartida”.
c) En el catálogo del pronóstico de los efectos benéficos de los gravámenes temporales propuestos, nos parece adecuado fijar nuestra atención en los siguientes:
c.1) “Así, se puede establecer una prestación patrimonial de carácter público de naturaleza no tributaria dirigida a reforzar el pacto de rentas de tal manera que determinados grandes grupos económicos realicen una aportación obligatoria que grave y, en consecuencia, reduzca sus beneficios empresariales, contribución que, además, permitirá reforzar la acción pública dotándola de recursos adicionales para el sostenimiento del pacto de rentas respecto de los más desfavorecidos” (…) “Los sectores en los que la subida de precios puede incrementar en mayor medida sus beneficios son el sector eléctrico, gasista y petrolero y el de las entidades de crédito”.
c.2) “En el sector de las entidades de crédito, la CNMV ha publicado que los cinco grupos del sector que forman parte del IBEX 35 consiguieron casi 20.000 millones de beneficios en 2021. Morgan Stanley, con anterioridad al anuncio de subida de tipos del Banco Central Europeo, calcula en 26.000 millones los beneficios de los grandes grupos del sector en 2023. En este sentido, en el Informe de Estabilidad Financiera Primavera 2022 del Banco de España se indica que “un eventual incremento de los tipos de interés podría impactar positivamente sobre el margen de intereses de las entidades a través de la mejora de la rentabilidad de los instrumentos y el ensanchamiento de los márgenes unitarios de tipos». Incluso en los escenarios de futuro más negativos, adverso y severo, el Banco de España prevé una mejora del margen de intereses. Respecto de las comisiones bancarias, el Informe citado expone que «los ingresos por comisiones se han incrementado en los últimos años en un proceso de convergencia hacia valores medios europeos, con los servicios de pago como fuente principal de ingresos por este concepto».
c.3) “En el caso del sector de las entidades de crédito, la prestación se fija en el 4,8 % de su margen de intereses (intereses cobrados menos pagados) más sus comisiones netas (cobradas menos pagadas), por tratarse de partidas que permiten mantener la debida proporcionalidad en las aportaciones de cada grupo empresarial según su cuota de mercado. Como sucede con las empresas energéticas, se someten a la prestación, como regla general, los grupos fiscales quedando fuera del gravamen los intereses y comisiones obtenidos por sus filiales en el exterior. (…) En el sector de las entidades de crédito es relevante conocer el peso que el gravamen supone respecto de sus principales magnitudes- (…) En consecuencia, el impacto de la prestación es muy reducido, si se pone en relación con las cifras anteriores. (…) Por otro lado, aunque el nuevo gravamen es una prestación no tributaria cuya finalidad extrafiscal es reforzar el pacto nacional de rentas, pudiera pensarse que, al calcularse sobre el margen de intereses y comisiones, partidas que también se toman en consideración, con otras muchas, para calcular el beneficio que tributa en el Impuesto sobre Sociedades, que su efecto acumulativo con este impuesto podría resultar desproporcionado. Pues bien, incluso si consideramos su actual tipo efectivo sobre la base imponible del Impuesto sobre Sociedades, un 23,02 % en el caso de los grupos del sector, un gravamen adicional sobre parte de su margen comercial, en este caso del 4,8 % les continúa situando por debajo del tipo nominal del 30 % y, en consecuencia, por debajo del tipo de dicho impuesto en varios países europeos. Si se consideran tipos efectivos, sobre el resultado contable o el beneficio, el impacto acumulado es todavía menor. (…) Estas magnitudes permiten poner en perspectiva el impacto del gravamen que, como cualquier otra medida que reduce el beneficio empresarial, en este caso para reforzar el pacto de rentas, produce efectos, pero no parece que vayan a ser significativos en relación con las grandes cifras del sector”.
Una vez diagnosticadas sus causas y pronosticados sus efectos, el artículo 2 de la Proposición de Ley establece el “Gravamen temporal de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito” en términos jurídicamente originales -y, en determinados aspectos, incongruentes- diciendo:
“1. Las entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito cuya suma de ingresos por intereses y comisiones, determinada de acuerdo con su normativa contable de aplicación, correspondiente al año 2019 sea igual o superior a 800 millones de euros, deberán satisfacer durante los años 2023 y 2024 el gravamen temporal regulado en la presente disposición. Cuando las entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito formen parte de un grupo fiscal que tribute en el régimen de consolidación fiscal en el Impuesto sobre Sociedades, deberá satisfacer el gravamen temporal la entidad que sea representante de dicho grupo fiscal, de acuerdo con la normativa del Impuesto que resulte de aplicación, determinándose la suma de ingresos por intereses y comisiones por referencia a dicho grupo. Cuando las entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito formen parte de un grupo mercantil y deban presentar las declaraciones del Impuesto sobre Sociedades en territorio común y en territorio foral, ya sea de forma individual o consolidada, la suma de los intereses y comisiones deberá computarse tomando en consideración las entidades y grupos que hayan declarado en territorio común y los que lo hayan hecho en territorio foral, siendo el obligado al pago de la totalidad del gravamen temporal la entidad que haya declarado de acuerdo con la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades, o la que, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 56 de dicha Ley, sea la representante del grupo fiscal que declare de acuerdo con dicha norma.
2. El gravamen temporal tendrá la naturaleza jurídica de prestación patrimonial de carácter público no tributario y se regirá por lo dispuesto en esta ley y, supletoriamente, por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, así como por las normas reglamentarias dictadas en desarrollo de las mismas.
En particular, el régimen sancionador aplicable será el resultante de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
3. La obligación de pago nacerá el primer día del año natural y se deberá satisfacer durante los primeros 20 días naturales del mes de septiembre de dicho año, sin perjuicio del pago anticipado que se deberá efectuar conforme a lo dispuesto en el apartado 5.
4. El importe de la prestación a satisfacer por cada obligado al pago será el resultado de aplicar el porcentaje del 4,8 por ciento a la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones que figuren en su cuenta de pérdidas y ganancias correspondiente al año natural anterior al de nacimiento de la obligación de pago, determinada de acuerdo con lo dispuesto en la normativa contable que sea de aplicación. El importe de la prestación será minorado por la cuantía del pago anticipado que se hubiera ingresado.
Cuando el obligado al pago forme parte de un grupo fiscal que tribute en el régimen de consolidación fiscal a que se refiere el párrafo segundo del apartado 1, la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones será la resultante de la cuenta de pérdidas y ganancias de dicho grupo fiscal.
Cuando el obligado al pago forme parte de un grupo mercantil a que se refiere el párrafo tercero del apartado 1, la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones será la resultante de las cuentas de pérdidas y ganancias de los grupos fiscales, entidades y establecimientos que se deban integrar de acuerdo dicho párrafo.
5. Las entidades obligadas deberán ingresar durante los 20 primeros días naturales del mes de febrero siguiente al nacimiento de la obligación de pago de la prestación, en concepto de pago anticipado de dicha prestación, el resultado de multiplicar el porcentaje del 50 por ciento sobre el importe de la prestación calculado conforme a lo dispuesto en el apartado anterior.
En caso de que en el plazo de liquidación e ingreso del pago anticipado no se conociera de forma definitiva el importe de la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones correspondiente al año natural anterior, se estimará de forma provisional conforme a un método de cálculo fehaciente. En particular, se considerará fehaciente la estimación resultante de las cuentas debidamente formuladas o, en su defecto, la estimación que derive de los trabajos de auditoría de cuentas a efectos de la elaboración y formulación de cuentas.
6. El importe de la prestación y su pago anticipado no tendrán la consideración de gastos fiscalmente deducibles a efectos de la determinación de la base imponible del Impuesto sobre Sociedades.
7. El importe de la prestación y su pago anticipado no serán objeto de repercusión económica, directa o indirecta.
Tendrá la consideración de infracción muy grave el incumplimiento de la obligación a que se refiere el párrafo anterior y se sancionará con una multa pecuniaria proporcional del 150 por ciento del importe repercutido.
Esta infracción no tendrá carácter tributario y estará sometida al régimen administrativo sancionador general.
Corresponde a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sin perjuicio de las competencias del Banco de España y de la obligación de este de colaborar con la misma, la comprobación del cumplimiento de la obligación a que se refiere el párrafo primero así como, en su caso, la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores por incumplimientos de la misma. A estos efectos, en particular, se podrá solicitar la información relativa al cumplimiento de la obligación correspondiente a los años 2022 y siguientes.
8. La exacción, gestión, comprobación y recaudación de la prestación queda atribuida a los órganos correspondientes de la Delegación Central de Grandes Contribuyentes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
9. La revisión en vía administrativa de los actos relativos a la prestación se efectuará conforme a lo señalado en el título V de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
10. El rendimiento de la prestación se ingresará en el Tesoro Público.
11. El régimen de la prestación se desarrollará por orden de la persona titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública. En particular, se desarrollará por orden ministerial la forma y modelos de declaración del ingreso de la prestación así como del pago anticipado de la misma”.
Por último, es importante destacar que la Disposición final segunda de la Proposición de Ley establece: “Esta ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»”
B) El Dictamen del BCE de 2 de noviembre de 2022 sobre la imposición, en España, de gravámenes temporales a determinadas entidades de crédito
Este Dictamen del BCE que tan airada reacción ha merecido desde el Gobierno español comienza exponiendo su mismo origen cuando dice (las negritas son nuestras): “El 23 de septiembre de 2022 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Banco de España, en nombre de las Cortes Generales españolas, una solicitud de dictamen acerca de una proposición de ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito (en lo sucesivo, la «proposición de ley»)”.
Después de describir, en su apartado 1, el “Objeto de la proposición de ley”; elDictamen del BCE entra a exponer el “Contexto de la política monetaria” comenzando por señalar: “El actual aumento de la inflación de la zona del euro en relación con el Índice Armonizado de Precios de Consumo ha alcanzado niveles récord y plantea importantes retos para la ejecución de la política monetaria. La inflación de los precios de la energía sigue siendo el componente dominante de la inflación general. Sin embargo, la inflación se ha generalizado. En vista de esta situación, y atendiendo al objetivo fundamental del BCE de mantener la estabilidad de precios a medio plazo, se han adoptado medidas enérgicas para garantizar el pronto retorno de la inflación al objetivo del 2 %. Las compras netas de activos han finalizado, se han elevado los tipos de interés oficiales y se esperan nuevos aumentos de los tipos de interés en el proceso de normalización, con la intención de moderar la demanda y evitar el riesgo de un ascenso persistente de las expectativas de inflación”.
Entrando ya en materia, elDictamen del BCE nos recuerda que “el BCE ya se ha pronunciado anteriormente sobre otros proyectos de legislación que introducían gravámenes dirigidos a las entidades de crédito en varios Estados miembros. A este respecto, el BCE ha manifestado que no sería deseable utilizar los ingresos procedentes de los impuestos recaudados de las entidades de crédito con fines presupuestarios generales si, y en la medida en que, de este modo, las entidades de crédito fueran menos resilientes a las perturbaciones económicas y, en consecuencia, limitaran su capacidad de conceder crédito, empujándolas a ofrecer condiciones menos favorables a los clientes al conceder préstamos y otros servicios y reduciendo determinadas actividades. Esto crearía incertidumbre y afectaría negativamente al crecimiento económico real. En consonancia con estas consideraciones, el BCE ha recomendado en el pasado que sea necesaria una clara separación entre la cuenta extraordinaria creada a partir de los ingresos procedentes de los gravámenes y los recursos presupuestarios generales de las administraciones públicas para evitar su utilización con fines de saneamiento presupuestario general”.
En referencia a la Proposición de Ley, elDictamen del BCE, entre otras cosas, dice:
a) Que convendría realizar un análisis exhaustivo de las posibles consecuencias negativas para la Economía en general y el sector financiero en particular. En efecto, señala: “3.4 En vista de lo anterior, el BCE recomienda que la propuesta legislativa vaya acompañada de un análisis exhaustivo de las posibles consecuencias negativas para el sector bancario, detallando, en particular, el impacto específico del gravamen temporal sobre la rentabilidad de las entidades de crédito y financieras afectadas y sobre las condiciones de competencia en el mercado, de manera que se garantice que su aplicación no plantea riesgos para la estabilidad financiera, la resiliencia del sector bancario y la concesión de créditos. Esta recomendación es especialmente pertinente en el actual entorno económico y financiero, que presenta una gran incertidumbre, y ante la perspectiva de que las provisiones para pérdidas crediticias de las entidades de crédito aumenten debido a la acusada ralentización prevista de la actividad económica real. En este contexto, debe tenerse en cuenta que las entidades de crédito ya han tenido que registrar provisiones más elevadas con respecto a su exposición a empresas no financieras activas en sectores con un elevado consumo energético”.
b) Que una disposición genérica que establezca que el gravamen temporal no puede trasladarse a los clientes de las entidades de crédito podría generar incertidumbre. En concreto, señala: “4.3 Una disposición genérica que establezca que el gravamen temporal no puede trasladarse a los clientes de las entidades de crédito podría generar incertidumbre, así como riesgos operativos y de reputación conexos para dichas entidades. Conviene aclarar que los incrementos de precios aplicables a los clientes debidos a: i) los aumentos de costes distintos del gravamen temporal, tales como gastos de explotación, de financiación y de capital; ii) los aumentos de los costes relacionados con la cobertura de riesgos, y iii) los ajustes de los márgenes comerciales, son todos ellos aumentos legítimos. Por otro lado, el BCE espera, en general, que las entidades de crédito, de conformidad con las buenas prácticas internacionales, tengan en cuenta y reflejen en los precios de los préstamos todos los costes pertinentes, incluidas las consideraciones fiscales, cuando proceda. Así mismo, debe aclararse qué mecanismos de verificación aplicará la CNMC para garantizar el cumplimiento de este requisito. Habida cuenta de todas las circunstancias diferentes que pueden provocar un incremento de los precios en el contexto actual de subidas de los tipos de interés, inflación o deterioro de las primas de riesgo, parece difícil diferenciar si el gravamen temporal se trasladaría de forma efectiva a los clientes o no”.
c) Que existen defectos regulatorios que pueden dificultar la seguridad jurídica y la efectividad del gravamen temporal propuesto cuando señala:
c.1) “5.1 Existe una discrepancia entre la redacción utilizada en la proposición de ley para establecer el criterio a la hora de determinar las entidades de crédito y financieras afectadas por el gravamen temporal, que hace referencia a «la suma de ingresos por intereses y comisiones, determinada de acuerdo con su normativa contable de aplicación»10, y la redacción para determinar la base a la que se aplica el gravamen temporal del 4,8 %, que se refiere a «la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones que figuren en su cuenta de pérdidas y ganancias correspondiente al año natural anterior»11. A este respecto, y por lo que se refiere a la determinación de la base a la que se aplica el gravamen temporal, el BCE entiende que este es aplicable a los ingresos netos por intereses y a los ingresos netos por comisiones. En este sentido, sería deseable una terminología más clara en el texto final sobre el criterio a la hora de determinar las entidades de crédito y financieras afectadas en aras de la seguridad jurídica”.
c.2) “5.2 No está clara cuál será la función de colaboración del Banco de España para garantizar el cumplimiento por parte de las entidades de crédito del requisito establecido en la proposición de ley de no trasladar el importe del gravamen temporal a sus clientes. Sobre este punto, el BCE subraya que esta cuestión podría aclararse más, en particular, indicando que no equivale a encomendar ninguna tarea nueva al Banco de España”.
C) Una breve reflexión final: Una reacción inadecuada e inoportuna
Según indicábamos al comienzo de esta entrada, en ella hemos expuesto una síntesis equilibrada tanto del contenido de la Proposición de Ley como del Dictamen del BCE para que el lector tenga herramientas de juicio para adoptar un juicio fundado sobre el debate suscitado en la opinión pública sobre un tema de tanta trascendencia para el futuro económico de nuestro país.
Una vez cumplida la labor de este blog, no queremos poner punto final a este entrada sin ofrecer a su lector una modesta reflexión final de método más que de resultado. Esta reflexión consiste en recordar que, habida cuenta de la cifra del déficit público del Estado español y de la previsible necesidad de apoyo intenso del BCE en la compra de nuestra Deuda Pública en un futuro cercano, no nos parece inteligente tener una reacción insólita -en un Estadio membro de la UE- de crítica hostil que nos parece que excede en mucho los límites habituales de la cortesía internacional con relación al BCE a cuenta del Dictamen comentado. Máxime cuando el recital de argumentos en los que se ha sustentado esa crítica -tal y como han accedido a los medios de comunicación- nos parece que pudieran calificarse -en pura lógica- de falacias que, además de las clásicas citadas al inicio de esta entrada, pudieran subsumirse en el tipo de falacia de ambigüedad, de datos insuficientes, de predicción múltiple, , por generalización inadecuada y otras semejantes que no podemos detallar por falta de espacio y tiempo.
D)) Addenda: La Guía del BCE sobre riesgos relacionados con el clima y medioambientales
Por último, como prueba de la labor equilibrada del BCE en la supervisión de la banca; nos permitimos recomendar -a quien corresponda- la lectura atenta del documento “Guía sobre riesgos relacionados con el clima y medioambientales en 2020” publicado por el BCE el mismo día 2 de noviembre de 2022, donde el BCE establece plazos escalonados para que las entidades cumplan progresivamente todas las expectativas supervisoras que fijó en 202º. Así como el “Compendio de buenas prácticas seguidas en algunas entidades de crédito”, publicado también por el BCE el mismo día 2 de noviembre de 2022, que demuestra que es posible avanzar con celeridad y que pretende contribuir a mejorar las prácticas en todo el sector.