El pasado día 8 marzo de 2022, la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dicto su Sentencia núm. 291/2022 (Rec.Ordinario(c/a) núm.: 183/2021, Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez, JUR 2022\10424) que está llamada a tener una notable trascendencia práctica porque condena a la Administración para que celebre un seguro de responsabilidad civil profesional en que puedan incurrir los Guardias Civiles. La importancia social de este fallo y la complejidad jurídica del caso nos invitan a ofrecer a los lectores de este blog un comentario sintético.
Antecedentes: un seguro colectivo y obligatorio de responsabilidad civil profesional de la Guardia Civil
En este blog nos solemos ocupar de la jurisprudencia referida al seguro responsabilidad civil en sus diversas modalidades (sobre este seguro el lector interesado puede consultar nuestra Guía del Contrato de Seguro, Colección Monografías Aranzadi, Aranzadi, Cizur Menor (2018), págs. 119 y ss. cuya segunda edición -notablemente enriquecida- verá la luz en breve).
En general, conviene recordar que el seguro de responsabilidad civil es un seguro contra daños; regulado en la Sección 8.ª (arts. 73 a 76) del Título II de la LCS; por el que el asegurador se obliga a cubrir el riesgo del nacimiento, a cargo del asegurado, de la obligación de indemnizar a un tercero los daños y perjuicios causados por un hecho previsto en el contrato de cuyas consecuencias sea civilmente responsable el asegurado, conforme a Derecho (art. 73, párr. 1.º LCS).
El seguro de responsabilidad civil tiene, por regla general, un carácter voluntario; sin perjuicio de que resulte obligatorio para el ejercicio de las actividades que se determinen legamente. El régimen legal de los seguros obligatorios de responsabilidad civil se establece en la Disposición Adicional Segunda de la LOSSEAR que exige el rango legal para la creación de este tipo de seguros cuando dice que «la obligación de suscripción de seguros deberá establecerse mediante normas con rango de Ley» que deberán contar con informe preceptivo de la DGSFP o del órgano competente de las Comunidades Autónomas, «con objeto de que puedan formular observaciones en materia de técnica aseguradora».
Según veremos, el Seguro Responsabilidad Civil Profesional de la Guardia Civil se deberá configurar como un seguro de responsabilidad civil con tres características esenciales:
a) Colectivo, porque deberá actuar como tomadora la Administración Pública y como asegurados los miembros de la Guardia Civil. (sobre este tipo de seguros regulados en el art.81 de la LCS, ver nuestra Guía del Contrato de Seguro, pp.149 y ss.).
b) Obligatorio, porque deberá contratarse por la Administración Pública en defensa tanto de los patrimonios personales de los miembros de la Guardia Civil asegurados como de las posibles víctimas de sus actuaciones (sobre este tipo de seguros regulados en la Disposición Adicional Segunda de la LOSSEAR, ver nuestra Guía del Contrato de Seguro, pp.136 y ss.).
c) Y profesional porque deberá cubrir las exigencias de responsabilidad a los Guardias Civiles, con motivo de las actuaciones llevadas a cabo por su parte en el desempeño de sus funciones o con ocasión de las mismas.
Podemos añadir que, dado el volumen cuantitativo y cualitativo de la responsabilidad civil profesional que debe ser objeto de adecuada cobertura; es previsible que la póliza se contrate como un coaseguro de los regulados en el art.33 de la LCS (ver nuestra Guía del Contrato de Seguro, pp.98 y ss.).
Los términos de la Sentencia 291/2022 de 8 marzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
Supuesto de hecho
El artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de derechos y deberes de la Guardia Civil, reformado por la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional dispone lo siguiente: «2. La administración concertará un seguro de responsabilidad civil, u otra garantía financiera, para cubrir las indemnizaciones, fianzas y demás cuantías derivadas de la exigencia de responsabilidad de cualquier naturaleza a los Guardias Civiles, con motivo de las actuaciones llevadas a cabo por parte de los mismos en el desempeño de sus funciones o con ocasión de las mismas, en los términos que reglamentariamente se establezcan”.
Conflicto jurídico
a) El 16 de junio de 2021, la Asociación Unión de Oficiales-Profesional de la Guardia Civil interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, un recurso contencioso-administrativo contra la inactividad reglamentaria consistente en la ausencia de previsión y incumplimiento de la obligación de desarrollo normativo expresamente establecida en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007 de derechos y deberes de la Guardia Civil. En concreto, la demanda de 15 de octubre de 2021 planteó la siguiente pretensión: «…[que se] dicte sentencia en la que estimando el presente recurso, condene al Gobierno a que en cumplimiento de la obligación legal contenida en el mencionado artículo 30.2 de la LO 11/2007 (RCL 2007, 1908) , proceda a su desarrollo reglamentario, fijando los términos en que la Administración debe concertar un seguro de responsabilidad civil u otra garantía financiera para cubrir las indemnizaciones, fianzas y demás cuantías derivadas de la exigencia de responsabilidad de cualquier naturaleza a los Guardias Civiles, con motivo de las actuaciones llevadas a cabo por parte de los mismos en el desempeño de sus funciones o con ocasión de las mismas «.
b) La Abogacía del Estado se opuso a la demanda alegando que el aseguramiento previsto en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007 no se identifica con un deber legal cuyo anverso sea el derecho de los miembros de la Guardia Civil a que, sean cuales fueren las responsabilidades de cualquier orden en que puedan incurrir, se blinde legalmente su indemnidad patrimonial. Señaló que el ordenamiento jurídico acoge, como regla general, la responsabilidad directa de la Administración por los daños y perjuicios ocasionados a los particulares por los funcionarios públicos, responsabilidad directa que sólo se convierte en subsidiaria en los supuestos de responsabilidades derivadas de ilícito penal. Además, la Administración puede repetir frente al funcionario de modo que la asunción directa de responsabilidad no implique la exoneración total de los funcionarios, tal y como prevén los artículos 36 y 37 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De ello dedujo que si -fuera de los casos de responsabilidad penal de los miembros de la Guardia Civil- los perjudicados pueden resarcirse mediante la exigencia de responsabilidad patrimonial contra la Administración por los daños ocasionados por las autoridades y el personal al servicio de la Administración; no puede afirmarse que exista deber jurídico de concertar un seguro de responsabilidad civil a favor de los miembros de la Guardia Civil, como correlativo a un derecho de estos de proteger su patrimonio personal en caso de exigencia de responsabilidades, que en la inmensa mayoría de los casos son asumidas legal y directamente por la Administración, sin perjuicio de la acción de regreso y al margen de las especificidades del proceso penal.
Doctrina jurisprudencial
El fallo de la Sentencia condena a la Administración para que, en los plazos generales de la LJCA, proceda a iniciar el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de derechos y deberes de la Guardia Civil que dispone lo arriba transcrito. En concreto, el fallo acuerda: “PRIMERO.- Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de ASOCIACIÓN UNIÓN DE OFICIALES-PROFESIONAL DE LA GUARDIA CIVIL contra la inactividad reglamentaria reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, inactividad que se declara contraria a Derecho. SEGUNDO.- Se condena a la Administración para que, en los plazos generales de la LJCA, proceda a iniciar el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de derechos y deberes de la Guardia Civil”.
En cuanto al tiempo y forma del cumplimiento de esta Sentencia, s importante recordar que el artículo 108 de la LJCA establece: “1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento: a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto. b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada. 2. Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento”.
A la conclusión de la inactividad reglamentaria por falta de desarrollo a que está obligada la Administración en virtud del artículo 30.2 de la ley Orgánica 11/2007, de derechos y deberes de la Guardia Civil llega la Sala siguiendo el razonamiento siguiente que refleja en el Fundamento de Derecho Cuarto que refleja el Juicio de la Sala:
a) Premisa mayor: la obligación de desarrollo reglamentario y los principios de necesidad, proporcionalidad y seguridad jurídica
El razonamiento de la Sala parte de una premisa mayor de regulación administrativa general que se integra por dos factores que son:
a.1) La obligación de desarrollo reglamentario que establece el artículo 29.1 de la LJCA, que exige como presupuesto el incumplimiento por la Administración de una obligación incondicionada de hacer impuesta, en este caso, normativamente. La demandante parte de que concurre tal obligación incondicionada y su pretensión es que se ejecute. La Abogacía del Estado no cuestiona tal presupuesto a efectos de admisión procedimental ya que no niega que exista esa obligación de desarrollo reglamentario, sino que lo considera innecesario. Conviene recordar que el art.29.1 de la LJCA dispone: “1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración”.
a.2) Los principios de necesidad, proporcionalidad y seguridad jurídica. El Fundamento de Derecho cuarto recuerda que la inactividad reglamentaria enjuiciable jurisdiccionalmente puede darse en dos casos: o cuando implícitamente esa pasividad crea una situación jurídica ilícita o cuando lo ilícito se concreta en incumplir un mandato legal que impone la elaboración y promulgación de una disposición reglamentaria. Y añade que este segundo supuesto es el caso de autos y precisa que la obligación normativa incumplida es la prevista en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007; precepto que fue introducido en su actual redacción por la disposición final séptima de la Ley Orgánica 9/2015. La Exposición de Motivos de esta Ley Orgánica 9/2015 dice que, con ese seguro «se refuerza la protección jurídica y económica de los funcionarios» de la Policía Nacional, lo que es aplicable, obviamente, a los guardias civiles de lo que se deduce que su finalidad consiste en completar o complementar una protección ya existente. La cuestión que plantea la la Abogacía del Estado está en si, tras la Ley 40/2015, dictada apenas dos meses después, es innecesario ya ese reforzamiento por lo no existiría obligación legal de acometer tal desarrollo reglamentario pues la regla general es la responsabilidad patrimonial directa de la Administración por los daños causados por sus agentes o autoridades. Para resolver esta aparente paradoja, la Sala acude el artículo 129 de la Ley 39/2015 que introduce el principio de buena regulación que se descompone, a su vez, en los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia y aísla, en concreto, tres de ellos: el de necesidad, que implica que toda «iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general”; el de proporcionalidad, que implica que «la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios»; y el de seguridad jurídica, que se concreta en que «la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico «.
b) Premisa menor: la proyección de los principios de necesidad, proporcionalidad y seguridad jurídica al caso litigioso
La Sala recuerda que, en el Fundamento de Derecho Tercero, consta que la Abogacía del Estado parece que invoca implícitamente el principio de necesidad para sostener que es innecesario elaborar el reglamento que pretende la demandante; lo que supone prescindir así del tenor del artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007, dejarlo sin contenido y llevar su oposición a un planteamiento ajeno a lo litigioso, centrado en cumplir al mandato imperativo del artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007 -norma especial, aparte de orgánica-, precepto que ordena concertar un sistema de aseguramiento o garantía. Y, en ese punto, es cuando la Sala estima que es aplicable el principio de proporcionalidad entendido en su formulación legal ya expuesta (cfr. artículo 129.3) y el de seguridad jurídica, pues en ese reglamento es en el que se precisarán -así hay que entenderlo- las contingencias cubiertas y demás pormenores del sistema de aseguramiento, así como su extensión subjetiva; y será en el procedimiento de elaboración cuando se recabarán estudios, informes y consultas, tanto preceptivos como facultativos, para garantizar el acierto, legalidad y oportunidad de la norma que regule ese eventual sistema de aseguramiento y su relación con el resto del ordenamiento jurídico.
c) Conclusión: estimación de la demanda con condena a la Administración para que, dentro de los plazos generales previstos en la LJCA, inicie el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007
Esta conclusión se completa con dos precisiones: Una, que la estimación de la demanda no merma la libertad de la Administración para ejercer su potestad reglamentaria, pues lo litigioso es que está incumpliendo un mandato legal, potestad que se ejerce siempre con sometimiento a normas de rango superior, en este caso la Ley Orgánica 11/2007, y ejercerla secundum legem comienza por obedecer un mandato legal que obliga a elaborar el reglamento. Y la segunda puntualización es que, al estimarse la demanda, no se incumple la prohibición prevista en el artículo 71.2 de la LJCA: condenamos a la Administración a que elabore ese reglamento, sin inmiscuirnos en su regulación.
Una reflexión final desde el punto de vista del Derecho privado de seguros: Porqué consideramos que el Seguro Responsabilidad Civil Profesional de la Guardia Civil es un seguro justo y necesario
Hemos visto que la Abogacía del Estado no niega que exista la obligación legal de concertar un seguro de responsabilidad civil u otra garantía financiera “para cubrir las indemnizaciones, fianzas y demás cuantías derivadas de la exigencia de responsabilidad de cualquier naturaleza a los Guardias Civiles, con motivo de las actuaciones llevadas a cabo por parte de los mismos en el desempeño de sus funciones o con ocasión de las mismas, en los términos que reglamentariamente se establezcan”; sino que lo considera innecesario.
Por nuestra parte y desde el punto de vista del Derecho privado de seguros, nos parece que es un argumento inadecuado por dos razones: primera, porque el seguro permite una cobertura de los riesgos profesionales a coste parcial, gracias a la regla del reparto de riesgos. Y, segundo, porque el pago de la prima por el Estado supondrá un gasto necesario y justo tanto para los guardias civiles asegurados como para los ciudadanos terceros eventualmente perjudicados; especialmente en una época de gasto público desbocado y en tantas ocasiones inútil.
Al hilo de esta última observación, no queremos acabar esta entrada sin ofrecer a los lectores de este blog la siguiente reflexión: Frente al espectáculo lamentable de gasto público inútil, excedentario, redundante, ineficiente y opaco -y por lo tanto, incentivador de corrupciones- al que venimos asistiendo los ciudadanos desde hace ya demasiado tiempo, que viene desbocando un déficit público hasta llegar a porcentajes que están hipotecando el futuro de las nuevas generaciones y colaborando activamente a un proceso inflacionista que superará en breve los dos dígitos; nos consuela descubrir que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo haya dictado una Sentencia -la núm. 291/2022 que aquí comentamos- que obliga a la Administración a asumir un gasto -en forma de prima del Seguro Responsabilidad Civil Profesional de la Guardia Civil- que nos parece justo, porque protegerá el patrimonio de los miembros de la Guardia Civil y de los ciudadanos eventualmente perjudicados; necesario y técnicamente eficiente, por las razones expuestas