El BOE Núm. 51 del pasado martes 1 de marzo de 2022 (Sec. I. Pág. 23787 a 24814) publicó la Ley 4/2022, de 25 de febrero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica que continua la senda del proceso de reforma extensa e intensa de nuestra normativa de protección al consumidor y usuario que se viene desarrollando desde el año 2021 y del que venimos dando cuenta tanto en este blog como fuera de él (el lector interesado en la materia puede ver la nota bibliográfica final).
Características generales de la Ley 4/2022: una Ley sorprendente
Debemos comenzar recordando que las reformas precedentes del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (TRLGDCU) por parte de los RDL 7 y 24 de 2021 obedecieron a su necesaria adaptación a diferentes Directivas Europeas. Sin embargo, esta Ley 4/2022, en su muy extenso Preámbulo (pág. 23787 a 24800) -por completo desproporcionado a su contenido prescriptivo (24800 a 24814, incluyendo las disposiciones finales que nada tienen que ver con el consumo)- no acude a una disposición del Derecho comunitario propiamente dicha para fundamentar su pertinencia, sino que, por el contrario, acude a una Comunicación de la Comisión Europea, en concreto, a la Comunicación de 13 de noviembre de 2020 sobre la “Nueva Agenda del Consumidor: «Reforzar la resiliencia del consumidor para una recuperación sostenible» para justificar una reforma urgente del TRLGDCU.
Estamos, sin duda alguna, ante una muestra original y sorprendente de técnica normativa en el ámbito de los Estados miembros de la UE porque recordemos que el artículo 288 del TFUE delimita los diferentes tipos de disposiciones de la UE -entre las que no se encuentran las Comunicaciones de la Comisión Europea- cuando establece: “Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos. Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes”.
Y calificamos de sorprendente a esta Ley 4/2022 no solo porque resulta insólito entre los Estados miembros de la UE que se acuda a una Comunicación de la Comisión Europea para justificar la reforma urgente de una Ley nacional de carácter básico, como es el TRLGDCU; sino también porque la lectura atenta de esta Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la “Nueva Agenda del Consumidor: Reforzar la resiliencia del consumidor para una recuperación sostenible” (Bruselas, 13.11.2020; COM(2020) 696 final) nos muestra que no ampara gran parte de los objetivos de política legislativa que se exponen en el muy extenso Preámbulo de la Ley 4/2022; sin que, por razones de espacio, podemos abordar con detalle en este entrada las discrepancias. Lo que si constatamos es que nos encontramos ante una interpretación “libre” de la Comunicación de la Comisión Europea realizada desde un sesgo ideológico tan confuso como claramente perceptible.
La sorpresa nos vuelve a asaltar cuando vemos que la Disposición final séptima de esta Ley 4/2022 -dedicada a regular su “entrada en vigor”- establece que “entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado” con la excepción del apartado diez del artículo primero, de modificación de la letra b) del artículo 80 del TRLGDCU. Esta urgencia excepcional respecto de la regla general del art.2.1 de nuestro Código Civil se justifica en el apartado IV del Preámbulo que señala: “El Tribunal Constitucional ha avalado de manera reiterada la adopción de medidas con impacto social en situaciones excepcionales y de urgente necesidad. (…) Por lo tanto, resulta urgente adecuar la normativa básica estatal a tales requerimientos para así además evitar la apertura de procedimientos por incumplimientos del Estado en esta materia que pudieran verse instados por las propias instituciones comunitarias o como consecuencia de demandas de las personas consumidoras y usuarias vulnerables afectadas, si se considerase que no están adecuadamente protegidas. Por otra parte, la urgencia deriva de la necesidad de garantizar un trato igualitario en la protección de los derechos de las personas consumidoras y usuarias que se encuentren en situación de vulnerabilidad en relación con las relaciones de consumo que les afecten de manera particular”.
Llegados a este punto, hemos de constatar que los riesgos señalados de aperturas de procedimientos por incumplimientos del Estado en esta materia instados por las propias instituciones comunitarias o de demandas de las personas consumidoras y usuarias vulnerables afectadas a resultas de la falta de incorporación el Derecho interno de una Comunicación de la Comisión Europea -que, por su propia naturaleza, carece de plazo de transposición (el último párrafo de su Conclusión acaba diciendo: “La Comisión espera con interés entablar un amplio diálogo con todas las partes interesadas sobre las prioridades y acciones, así como los métodos de cooperación para promover la protección del consumidor en los próximos años, tal como se establece en la presente Agenda”)- resultan por completo inverosímiles a la luz de la jurisprudencia del TJUE.
Y nuestra sorpresa sigue creciendo cuando vemos la justificación que el apartado IV del Preámbulo de la Ley 4/2022 ofrece de la urgencia de modificar el artículo 3 del TRLGDCU para incorporar la figura de la persona consumidora vulnerable diciendo que “con ello se palía una laguna de nuestra normativa que podía suponer una clara desprotección de las personas consumidoras vulnerables ante los efectos de la actual pandemia.Asimismo, esta modificación por la vía de urgencia es óptima desde el punto de vista de técnica normativa, porque ampara desarrollos más rápidos y eficaces de la ley para materias que no tienen rango de ley, sin tener que recurrir a la vía del real decreto-ley”. Esta última razón ampararía cualquier desviación crónica de nuestro sistema constitucional de elaboración legislativa.
Por último, conviene advertir del riesgo de convertir el TRLGDCU en una Ley Frankestein que exija una nueva refundición de las continuas reformas de la previa refundición del texto original.
Aspectos del TRLGDCU modificados por la Ley 4/2022
El artículo primero de la Ley 4/2022 contiene la “modificación del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre” que afecta, principalmente, a los tres aspectos siguientes:
a) La noción y la especial protección de la persona consumidora vulnerable
a.1) Noción de la persona consumidora vulnerable
La nueva noción de la persona consumidora vulnerable se establece en el apartado 2 del artículo 3 (“conceptos de consumidor y usuario y de persona consumidora vulnerable”) que dice: “Asimismo, a los efectos de esta ley y sin perjuicio de la normativa sectorial que en cada caso resulte de aplicación, tienen la consideración de personas consumidoras vulnerables respecto de relaciones concretas de consumo, aquellas personas físicas que, de forma individual o colectiva, por sus características, necesidades o circunstancias personales, económicas, educativas o sociales, se encuentran, aunque sea territorial, sectorial o temporalmente, en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que les impide el ejercicio de sus derechos como personas consumidoras en condiciones de igualdad”.
Lo primero que destaca en esta noción legal es que estamos ante una definición plagada de conceptos jurídica y económicamente indeterminados que facilitará el desarrollo reglamentario discrecional, cuando no arbitrario. En efecto, la indeterminación afecta a los sujetos, a sus causas y a sus efectos: Primero, a los sujetos porque las personas consumidoras vulnerables pueden serlo “de forma individual o colectiva”. Segundo, a sus casusas, porque las personas consumidoras vulnerables pueden serlo en atención a “sus características, necesidades o circunstancias personales, económicas, educativas o sociales”. Tercero, a sus efectos, porque las personas consumidoras vulnerables pueden encontrarse “en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que les impide el ejercicio de sus derechos como personas consumidoras en condiciones de igualdad” ya sea de forma estable o sea “territorial, sectorial o temporalmente”.
Y, cuando buscamos en el Preámbulo de la Ley 4/2022 unos criterios orientadores, nos encontramos con que su epígrafe I nos remite a la Nueva Agenda del Consumidor en la que “el concepto de consumidor vulnerable (…) se fundamenta en los estudios teóricos e investigaciones empíricas desarrolladas en los últimos años sobre la vulnerabilidad específicamente referida al ámbito del consumo. Dichos avances en el plano académico y en la literatura utilizada por las instituciones internacionales confluyen en una noción de vulnerabilidad en consumo entendida como la probabilidad ex ante de que una determinada persona obtenga un posible resultado negativo en su relación de consumo. En particular, la probabilidad de que una persona consumidora obtenga resultados negativos en sus relaciones de consumo vendrá condicionada por aspectos tales como la dificultad para obtener o asimilar información, una menor capacidad para comprar, elegir o acceder a productos adecuados, o una mayor susceptibilidad a dejarse influir por prácticas comerciales”. Y el Preámbulo de la Ley 4/2022 sigue extendiéndose con inusitada generosidad en algunos consensos básicos dentro del mundo académico sobre los factores de vulnerabilidad de consumo que han dado lugar a múltiples tipologías de consumidores vulnerables. Pues bien, la gratitud que hemos de mostrar los académicos hacia la delicadeza del legislador al hacerse eco de “algunos consensos básicos dentro del mundo académico” no empecé nuestra alarma, como juristas, ante estos factores de inseguridad.
Finalmente, hemos de constatar que la inserción de esta nueva especie de la persona consumidora vulnerable en el ecosistema de protección al consumidor, además de arrojar confusión conceptual por la propia indeterminación señalada; puede generar efectos discriminatorios dañosos para el consumidor y usuario de régimen común porque, en pura lógica de un diagnóstico diferencial, este último puede ser percibido como “invulnerable”.
a.2) Especial protección de la persona consumidora vulnerable
Esta protección especial de la persona consumidora vulnerable se proyecta en diferentes aspectos que implican la modificación de otros tantos preceptos del TRLGDCU:
a.2.1) En cuanto a los derechos básicos de los consumidores y usuarios se modifica el artículo 8 para añadir, en su apartado 1, la referencia al derecho a la “f) La protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces, en especial en relación con las personas consumidoras vulnerables” y, en su apartado 2 la referencia a que “los derechos de las personas consumidoras vulnerables gozarán de una especial vulnerablegozarán de una especial atención, que será recogida reglamentariamente y por la normativa sectorial que resulte de aplicación en cada caso. Los poderes públicos promocionarán políticas y actuaciones tendentes a garantizar sus derechos en condiciones de igualdad, con arreglo a la concreta situación de vulnerabilidad en la que se encuentren, tratando de evitar, en cualquier caso, trámites que puedan dificultar el ejercicio de los mismos”.
a.2.2) En cuanto a la información, formación y educación de los consumidores y usuarios en general, se modifica el artículo 17 para añadir un apartado 3 con la siguiente redacción: “En el cumplimiento de lo dispuesto en los apartados anteriores, se prestará especial atención a aquellos sectores que, debido a su complejidad o características propias, cuenten con mayor proporción de personas consumidoras vulnerables entre sus clientes o usuarios, atendiendo de forma precisa a las circunstancias que generan la situación de concreta vulnerabilidad”.
a.2.3) En cuanto al etiquetado y presentación de los bienes y servicios y las modalidades de realizarlo se modifica el apartado 2 del artículo 18, que queda redactado en los siguientes términos: “Sin perjuicio de las exigencias concretas que se establezcan reglamentariamente y de la normativa sectorial que en cada caso resulte de aplicación, que prestarán especial atención a las personas consumidoras vulnerables, todos los bienes y servicios puestos a disposición de los consumidores y usuarios deberán ser de fácil acceso y comprensión, ofrecidos en formatos que garanticen su accesibilidad y, en todo caso, incorporar, acompañar o, en último caso, permitir obtener, de forma clara y comprensible, información veraz, eficaz, suficiente y accesible sobre sus características esenciales, en particular sobre las siguientes: (…)”.
a.2.4) En cuanto a la protección de los legítimos intereses económicos de los consumidores y usuarios y, en concreto, al principio general y las prácticas comerciales se modifica el artículo 19 que queda redactado, en su apartado 6, de la siguiente manera: “6. Las políticas públicas que inciden en el ámbito del consumo y las prácticas comerciales orientadas a las personas consumidoras vulnerables estarán destinadas, en su caso y siempre dentro del ámbito de las relaciones entre consumidores o usuarios y empresarios, a prever y remover, siempre que sea posible, las circunstancias que generan la situación de vulnerabilidad, así como a paliar sus efectos y a garantizar el ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad, en particular en relación con las comunicaciones comerciales o información precontractual facilitada,la atención post contractual o el acceso a bienes o servicios básicos”.
a.2.5) En cuanto a la información necesaria a incluir en la oferta comercial, se modifica el apartado 2 del artículo 20 que queda redactados del modo siguiente: “A efectos del cumplimiento de lo previsto en el apartado anterior y sin perjuicio de la normativa sectorial que en su caso resulte de aplicación, la información necesaria a incluir en la oferta comercial deberá facilitarse a los consumidores o usuarios, principalmente cuando se trate de personas consumidoras vulnerables, en términos claros, comprensibles, veraces y en un formato que garantice su accesibilidad, de forma que aseguren su adecuada comprensión y permitan la toma de decisiones óptimas para sus intereses”.
a.2.6) En materia de cooperación en materia de control de la calidad y, en concreto, en cuanto a las competencias de los órganos de cooperación institucional con las comunidades autónomas -competentes por razón de la materia- para acordar la realización de campañas o actuaciones programadas de control de mercado, directamente o en colaboración con las asociaciones de consumidores y usuarios, especialmente en relación con la identificación de bienes o servicios; se modifica la letra c) del artículo 43, que queda redactada del siguiente modo: “c) Los bienes o servicios sobre los que se produzca un mayor número de reclamaciones o en los que, por el tipo de estas, quepa deducir razonablemente que existen situaciones especialmente lesivas para los derechos de los consumidores y usuarios o que afecten, en particular, a las personas consumidoras vulnerables”.
a.2.7) En cuanto a la información precontractual, se incorpora un segundo párrafo al apartado 1 del art.60 que queda redactado del modo siguiente: “Sin perjuicio de la normativa sectorial que en su caso resulte de aplicación, los términos en que se suministre dicha información, principalmente cuando se trate de personas consumidoras vulnerables, además de claros, comprensibles, veraces y suficientes, se facilitarán en un formato fácilmente accesible, garantizando en su caso la asistencia necesaria, de forma que aseguren su adecuada comprensión y permitan la toma de decisiones óptimas para sus intereses”.
b) La obligación de redactar la información precontractual y contractual en castellano y en cualquiera de las otras lenguas oficiales en el lugar de celebración del contrato
La Ley 4/2022 modifica diferentes preceptos del TRLDCU para introducir la obligación del empresario de redactar la información precontractual y contractual en castellano y en cualquiera de las otras lenguas oficiales en el lugar de celebración del contrato. Así:
b.1) En cuanto a la información precontractual, se modifica el apartado 4 del art.60 que queda redactado en siguiente modo: “La información precontractual debe facilitarse al consumidor y usuario de forma gratuita y al menos en castellano y en su caso, a petición de cualquiera de las partes, deberá redactarse también en cualquiera de las otras lenguas oficiales en el lugar de celebración del contrato”.
b.2) En cuanto a los requisitos formales de los contratos a distancia., se modifica el apartado 1 del artículo 99, que queda redactado en los siguientes términos: “En los contratos celebrados fuera del establecimiento, el empresario facilitará al consumidor y usuario la información exigida en el artículo 97.1 en papel o, si este está de acuerdo, en otro soporte duradero. Dicha información deberá ser legible y estar redactada al menos en castellano y en su caso, a petición de cualquiera de las partes, deberá redactarse también en cualquiera de las otras lenguas oficiales en el lugar de celebración del contrato y en términos claros y comprensibles”.
b.3) En cuanto a la declaración de garantía comercial, se modifica el apartado 2 del artículo 127 del título IV del libro segundo, que queda redactado en los siguientes términos: “La declaración de garantía comercial se entregará al consumidor o usuario en un soporte duradero a más tardar en el momento de entrega de los bienes y estará redactada, al menos, en castellano y en su caso, a petición de cualquiera de las partes, deberá redactarse también en cualquiera de las otras lenguas oficiales en el lugar de celebración del contrato, de manera clara y comprensible”.
b.4) En cuanto a las obligaciones de información y contenido del contrato de viaje combinado y, en concreto, a la información precontractual, se modifica el apartado 3 del artículo 153, que queda redactado en los siguientes términos: “La información a que se hace referencia en los apartados 1 y 2 deberá facilitarse al viajero, al menos, en castellano y en su caso, a petición de cualquiera de las partes, deberá redactarse también en cualquiera de las otras lenguas oficiales en el lugar de celebración del contrato y de forma clara, comprensible y destacada, y cuando se facilite por escrito deberá ser legible”.
Debemos de destacar que todas estas adiciones lingüísticas, sin duda loables desde el punto de vista cultural de refuerzo identitario de determinadas Comunidades Autónomas; producirán dos tipos de efectos colaterales en los que conviene reparar:
Primero y de forma inmediata, generarán gastos adicionales de documentación contractual que los empresarios integrarán en las estructuras de costes de sus productos y servicios y repercutirán en los precios finales pagados por el consumidor o usuario, tanto vulnerable como invulnerable. Contribuyendo así a un proceso inflacionario en uno de los momentos más inadecuados para la Economía en los últimos tiempos.
Segundo, lo que resulta más preocupante, añadirán riesgos de interpretación idiomática de los contratos en el primero de sus criterios, cual es el literal ex art.1281 del Código Civil.
c) La protección adicional del consumidor y usuario de productos y servicios financieros
En las entradas de este blog de los días 1 y 11 de febrero del año en curso -tituladas, respectivamente, “Tecnofinanzas, abismo digital y maltrato a la clientela bancaria: Reflexiones a propósito de la Declaración de principios y derechos digitales para todos en la UE presentada por la Comisión Europea el 26 de enero de 2022” y “Maltrato digital a la clientela bancaria “senior”: Reflexiones y soluciones a propósito de la campaña “Soy mayor, no idiota”- dimos cuenta de la campaña ”Soy mayor, no idiota” puesta en marcha por un médico valenciano de 78 años que logró reunir más de 600.00 firmas de apoyo para reclamar a los bancos “un trato más humano en las sucursales bancarias” y de los resultados inmediatos en forma de encuentros con los representantes de la AEB, de la CECA y de la UNACC; con el director de Conducta de entidades del Banco de España.
Pues bien, en esta línea de protección a colectivos vulnerables en el mercado financiero se sitúan las Disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 4/2022 que se refieren -de forma notablemente confusa- al “Plan de medidas para favorecer la inclusión financiera de las personas más vulnerables y especialmente de las personas de mayor edad” de dos maneras:
c.1) En especial, respecto de los servicios de pagos digitales (Disposición adicional segunda) que se concreta en el compromiso del Gobierno de promover, en el plazo de tres meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley 4/2022 “ las modificaciones legislativas necesarias para garantizar la atención personalizada en los servicios de pagos a los consumidores y usuarios en situación de vulnerabilidad que lo demanden, sin discriminación motivada por «brecha digital»”.
c.2) En general, respecto de las medidas organizativas de atención a la clientela por sector de entidades de crédito (Disposición adicional tercera”) que se concreta en el compromiso del Gobierno de promover -en coordinación con el Banco de España como supervisor, y representantes del sector de entidades de crédito- dicho Plan que incluya, entre otras, las medidas siguientes: “a) Que el cierre de las oficinas bancarias no lleve emparejado el cierre de sus cajeros automáticos externos. b) El incremento del personal de apoyo para ayudar a las personas con menores capacidades digitales a realizar las operativas necesarias. c) La instalación de señales e indicaciones de prioridad en el uso de los cajeros automáticos por parte de personas vulnerables. d) Promover la reserva de cajeros para uso exclusivo de personas vulnerables. e) Tecnologías de acceso a la banca sencillas, comprensibles, inclusivas y seguras. f) Máxima seguridad, para proteger a los usuarios bancarios de robos, engaños y estafas on line. g) Cuantas medidas se consideren necesarias para garantizar la atención presencial a las personas de mayor edad, y a todos aquellos colectivos para los que el acceso a los servicios financieros a través de las nuevas tecnologías constituya un motivo de exclusión financiera. h) Cuantas medidas se consideren oportunas para acercar los servicios financieros a todas las personas, especialmente en el medio rural, hacerlos más accesibles, teniendo especialmente en cuenta las necesidades de las personas con discapacidad y las personas mayores. Asimismo, el Gobierno continuará impulsando entre las líneas de actuación estratégica de la sociedad estatal Correos y Telégrafos, S.A., iniciativas para evitar la exclusión financiera de los consumidores en situación de vulnerabilidad, como la instalación en sus oficinas de cajeros automáticos en pequeños núcleos de población sin este tipo de servicios o la firma de acuerdos de colaboración con las entidades bancarias para la realización de operaciones de ingreso y retirada de efectivo”.
Nota bibliográfica: El lector interesado puede ver nuestros estudios “Decálogo de la normativa de protección del consumidor en la Unión Europea”, publicado en el Diario La Ley, n.º 10019, Sección Tribuna, 1 de marzo de 2022. (LA LEY 1447/2022) y “La reforma en 2021 de la normativa de consumo por los Reales Decretos Ley 7 y 24. Transparencia, ejercicio de sus derechos por el consumidor y responsabilidad civil y administrativa” publicado en La Ley Mercantil n.º 87, Sección Estudios, enero de 2022, pp.1-34. Así como las entradas este blog de 18 y 19 de enero de 2022 sobre el “Consumo sostenible en la UE: La sostenibilidad en la Guía de la Comisión Europea sobre la interpretación y la aplicación de la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las prácticas comerciales desleales” y las restantes relacionadas con la materia del consumo.