En el DOUE del 19.1.2022 (pág. C 27/4 y ss.) se publicó el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 acerca de una Propuesta de Reglamento sobre los bonos verdes europeos (CON/2021/30) (2022/C 27/04). La importancia que tendrán estos bonos para la sostenibilidad financiera medioambiental de la UE en el futuro próximo nos recomienda dar cuenta sintética en este blog de la Propuesta siguiendo la senda de estudios y entradas precedentes (el lector interesado en la materia puede ver la nota bibliográfica final).
Importancia económica de la emisión de bonos verdes por la Comisión Europea en ejecución del Instrumento NextGenerationEU (NGEU)
En este sentido, el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 señala que “como parte de la emisión de bonos del instrumento NextGenerationEU (NGEU), la Comisión Europea emitirá hasta 250.000millones EUR en bonos verdes, lo que representará hasta el 30 % de la emisión total. Dado que el reglamento propuesto todavía no está en vigor, el BCE señala que estos bonos verdes se emitirán con arreglo a un régimen de bonos verdes basado en un estándar del mercado ya existente”. (apartado 1.8).
La Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los bonos verdes europeos de 6 de julio de 2021
El 6 de julio de 2021, la Comisión Europea publicó la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los bonos verdes europeos {SEC(2021) 390 final} – {SWD(2021) 181 final} – {SWD(2021) 182 final} Bruselas, 6.7.2021, COM(2021) 391 final, 2021/0191 (COD) que forma parte de la agenda más amplia de la Comisión Europea sobre finanzas sostenibles y busca establecer las bases de un marco común de normas relativas al uso de la designación «bono verde europeo» o «BVEu» para los bonos que persiguen objetivos medioambientalmente sostenibles en el sentido del Reglamento (UE) 2020/8521 (Reglamento sobre la taxonomía).
Contexto regulatorio: el Reglamento sobre la taxonomía y el Plan de Inversiones del Pacto Verde Europeo
La Propuesta legislativa se enmarca en un doble contexto regulatorio de la Sostenibilidad Financiera Medioambiental en la UE:
a) El Reglamento (UE) 2020/8521 (Reglamento sobre la taxonomía).
La Propuesta sobre bonos verdes europeos está anclada en el Reglamento sobre la taxonomía que establece una clasificación de las actividades económicas medioambientalmente sostenibles que implica el cumplimiento de unas garantías sociales mínimas como uno de los criterios determinantes. Este marco puede utilizarse como referencia para determinar si una actividad económica y, por extensión, los activos o proyectos relacionados con ella son ecológicos. Por ello, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento sobre la taxonomía, la UE debe aplicar los criterios de la taxonomía cuando establezca estándares para los bonos de empresa medioambientalmente sostenibles. Esta es la razón por la cual la Comisión propone, a efectos de los bonos verdes europeos, que el Reglamento sobre la taxonomía y sus actos delegados definan lo que se considera «ecológico».
b) El Pacto Verde Europeo
La Comisión Europea manifiesta que la Propuesta sobre bonos verdes europeos tiene por objeto aprovechar mejor el potencial del mercado único y de la Unión de los mercados de capitales para contribuir a la consecución de los objetivos climáticos y medioambientales de la UE de conformidad con el artículo 2.1.c) del Acuerdo de París de 2016 sobre el cambio climático y el Pacto Verde Europeo. Este último dejó claro que es necesaria una inversión significativa en todos los sectores de la Economía para la transición hacia una economía climáticamente neutra y para alcanzar los objetivos de sostenibilidad medioambiental de la Unión. En concreto, la Comisión Europea estima que, durante el período 2021-2030, la consecución de los objetivos de la UE en materia de clima y energía para 2030 requerirá unas inversiones en el sistema energético (excluido el transporte) de 336.000 millones EUR anuales (a precios constantes de 2015), lo que equivale al 2,3 % del PIB.
Una parte sustancial de estos flujos financieros tendrá que proceder del sector privado. Por lo que la necesidad de cubrir estas necesidades de inversión exige reorientar sustancialmente los flujos de capital privado hacia inversiones más sostenibles desde el punto de vista medioambiental y replantear por completo el marco financiero de la UE. En este sentido, el Pacto Verde Europeo subrayó que debe ayudarse a los inversores y a las empresas a encontrar inversiones medioambientalmente sostenibles y garantizarse su credibilidad. Al efecto, podrían usarse etiquetas claras para los productos de inversión minorista y desarrollarse un estándar de bonos verdes europeos que facilite la inversión medioambientalmente sostenible de la manera más conveniente. En este sentido, el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 señala que “el logro de los objetivos establecidos en el Pacto Verde Europeo y en el Acuerdo de París y recogidos en el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo («Legislación europea sobre el clima») demanda una inversión importante, de la que una parte sustancial deberá proceder del sector privado” (aptdo.1.1).
En relación con los objetivos citados, la Comisión Europea constata que, pese al vigoroso crecimiento del mercado, la emisión de bonos verdes sigue representando una pequeña parte de la emisión total de bonos: en 2020, supuso alrededor del 4 % de la emisión total de bonos de empresa. Por ello, hay un gran margen de crecimiento del mercado de bonos verdes de alta calidad que será una fuente significativa de inversiones ecológicas, contribuyendo así a colmar el déficit de inversión del Pacto Verde Europeo.
A tal fin, el Plan de Inversiones del Pacto Verde Europeo, de 14 de enero de 2020, anunció el establecimiento de un estándar de bonos verdes. En sus Conclusiones de diciembre de 2020 sobre el cambio climático, el Consejo Europeo destacó la importancia de elaborar estándares mundiales comunes de financiación ecológica e invitó a la Comisión Europea a presentar una propuesta legislativa para un estándar de bonos verdes a más tardar en junio de 2021. En este sentido, el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 señala que “la existencia de requisitos objetivamente verificables y transparentes de la condición de BVEu contribuiría a reforzar la credibilidad de esta clase de activos, reduciría los riesgos para la reputación de emisores e inversores y las asimetrías en la información, y limitaría el blanqueo ecológico. Tal como se ha visto en los mercados, los inversores recompensan los bonos verdes cuyos emisores gozan de mejor reputación y se someten a verificaciones de terceros con diferenciales más reducidos. La emisión de BVEu con un nivel de transparencia elevado podría traducirse en un mejor conocimiento de la importancia de los objetivos ambientales para los participantes y emisores del mercado, con lo que mejoraría la capacidad de todos los actores financieros, incluido el BCE, para identificar y evaluar de un modo fiable los bonos ambientalmente sostenibles). Se espera que esto contribuya a un mayor crecimiento de este segmento del mercado y que incremente la confianza en que los bonos verdes ayudarán a alcanzar los objetivos ambientales de la Unión al facilitar la transición a una economía hipocarbónica” (aptdo.1.5).
Objetivos y forma de operar por incentivos. La adopción voluntaria del estándar del BVEu y la creación de un “círculo virtuoso” de causas y efectos
La Propuesta de Reglamento sobre bonos verdes europeos parte del diagnóstico de la situación actual del mercado de los bonos verdes, en donde, debido al uso generalizado de marcos de mercado propios y a pesar de que algunos de estos marcos sean comúnmente aceptados como estándares se generan efectos indeseables para las dos partes implicadas porque:
a) Para los inversores puede resultar costoso y difícil determinar el impacto medioambiental positivo de las inversiones basadas en bonos y comparar diferentes bonos verdes en el mercado.
b) Para los emisores, la falta de definiciones comunes acerca de las actividades económicas medioambientalmente sostenibles genera incertidumbre sobre qué actividades económicas pueden considerarse legítimamente ecológicas. En tales condiciones, los emisores pueden enfrentarse a riesgos para su reputación derivados de posibles acusaciones de blanqueo ecológico, especialmente en los sectores en transición. Además, la fragmentación de las prácticas en el ámbito de la verificación externa les puede generar costes adicionales.
Estos obstáculos pueden afectar a la rentabilidad de proyectos con importantes repercusiones climáticas y medioambientales, reduciendo así la oferta de tales oportunidades de inversión e impidiendo la consecución de los objetivos medioambientales de la UE.
Por ello, la Propuesta de Reglamento sobre bonos verdes europeos aborda los obstáculos diagnosticados estableciendo un estándar para los bonos verdes de alta calidad. De esta manera se busca generar algunos efectos positivos como mejorar la capacidad de los inversores para detectar los bonos verdes de alta calidad y se reforzar su confianza en tales bonos; facilitar la emisión de estos bonos verdes de alta calidad, aclarando las definiciones de las actividades económicas ecológicas y reduciendo los posibles riesgos de reputación para los emisores en los sectores en transición; y normalizar la práctica de la verificación externa, además de aumentarse la confianza en los verificadores externos mediante la introducción de un régimen voluntario de registro y supervisión.
En consecuencia, la Propuesta establece, en primer lugar, el objeto del Reglamento que consiste en fijar unos requisitos uniformes para los emisores de bonos que deseen voluntariamente utilizar la designación «bono verde europeo» o «BVEu» (bonos verdes europeos) para los bonos medioambientalmente sostenibles que pongan a disposición de los inversores en la UE, así como un sistema de registro y un marco de supervisión para los verificadores externos de bonos verdes europeos. En este sentido, el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 señala que “la adopción voluntaria del estándar del BVEu debe fomentarse tanto al nivel de la Unión y nacional a través de políticas públicas que puedan favorecer los bonos que cumplan los requisitos del BVEu. De hecho, por su vinculación con el Reglamento sobre la taxonomía, únicamente el BVEu garantiza que las actividades financiadas mediante los ingresos del bono contribuyan a los objetivos ambientales de la Unión. Según el BCE, todos los BVEu deben considerarse plenamente alineados con la taxonomía y, por consiguiente, incluirse tanto en el numerador como en el denominador de las divulgaciones de taxonomía” (apartado 3.1.4).
De este modo, el futuro Reglamento sobre los bonos verdes europeos propiciará un círculo virtuoso facilitando un mayor desarrollo del mercado de bonos verdes de alta calidad en la UE, contribuyendo así a la Unión de los mercados de capitales, minimizando al mismo tiempo las perturbaciones de los mercados de bonos verdes existentes y reduciendo el riesgo de blanqueo ecológico. En este sentido, el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 señala que “un régimen armonizado para los BVEu, aumentaría la seguridad de que dichos bonos verdes realmente contribuyan a apoyar la transición hacia una economía más ecológica, reforzar la transparencia y la disponibilidad de datos, y mejorar la comparabilidad, la fiabilidad y, a su vez, la fijación de precios eficiente, de los bonos verde” (aptdo.1.4).
Estructura del nuevo mercado de bonos verdes europeos
a) Elementos objetivos: los Bonos Verdes Europeos (BVEu)
Siguiendo la forma propia de un sistema de carácter voluntario que opera mediante incentivos racionales de identificación, la designación «bono verde europeo» estará a disposición de todos los emisores, tanto dentro como fuera de la UE, que cumplan los requisitos legales cuando pongan bonos a disposición de los inversores de la UE. De ahí que el título II del Reglamento disponga las condiciones para el uso de la designación «bono verde europeo» o «BVEu». Comenzado su capítulo 1 por los requisitos relacionados con los bonos de tal manera que el artículo 3 limita el uso de la designación «bono verde europeo» o «BVEu» a los emisores de bonos que cumplan los requisitos, hasta el vencimiento del bono. La finalidad del marco es que pueda ser utilizado por cualquier emisor de bonos, incluidos los emisores de bonos garantizados y las titulizaciones, cuyos valores sean emitidos por una sociedad instrumental.
Entrando ya en el destino de los flujos financieros generados por los bonos verdes europeos, la Propuesta establece las previsiones siguientes:
a) Los emisores deben asignar los ingresos exclusivamente a la financiación de activos fijos, gastos o activos financieros admisibles, o a una combinación de ellos. De tal manera que no están autorizados a deducir los costes de los ingresos obtenidos a efectos de la mencionada asignación. Aunque permite a los emisores soberanos asignar los ingresos procedentes de bonos a otros tipos de gasto (artículo 4). El requisito de asignar los ingresos de los bonos verdes europeos a la financiación de activos o gastos admisibles no debe prohibir al emisor de dichos bonos utilizar activos fijos o financieros como garantía para el bono, ni vincular el rendimiento pagado a los titulares del bono a la ejecución del proyecto financiado por el bono.
b) Determina a qué categorías deben pertenecer los activos financieros admisibles a efectos del Reglamento y qué tipos de activos y gastos deben financiar dichos activos financieros (artículo 5).
c) Exige que todo uso de los ingresos procedentes de los bonos esté relacionado con actividades económicas que cumplan los criterios aplicables a las actividades económicas medioambientalmente sostenibles que se establecen en el artículo 3 del Reglamento (UE) 2020/852, a saber: (1) contribuir sustancialmente a uno o varios de los objetivos medioambientales establecidos en el artículo 9 de dicho Reglamento, (2) no causar ningún perjuicio significativo a alguno de tales objetivos medioambientales, (3) llevarse a cabo de conformidad con las garantías mínimas establecidas en el artículo 18 del mismo Reglamento, y (4) ajustarse a los criterios técnicos de selección que hayan sido establecidos por la Comisión.
b) Elementos subjetivos
b.1) Emisores
La Propuesta de Reglamento establece un marco omnicomprensivo porque pretende abarcar todos los emisores de bonos verdes: los del sector público y privado, y tanto las empresas financieras como las no financieras. También se pretende que el marco sea de utilidad para los emisores de bonos garantizados y las titulizaciones, cuyos valores sean emitidos por una sociedad instrumental.
Desde el punto de vista funcional, el vínculo de la Propuesta con el Reglamento sobre la taxonomía permite que los ingresos procedentes de los bonos verdes europeos se utilicen para una amplia gama de actividades económicas que contribuyan a la sostenibilidad medioambiental. De tal manera que la Propuesta expone diversos usos potenciales de la emisión de bonos verdes europeos, por ejemplo, por parte de un banco para financiar hipotecas verdes, por parte de un fabricante de acero para financiar una nueva tecnología de producción con menores emisiones o por parte de un emisor soberano con el fin de financiar un régimen de subvenciones para la instalación de energías renovables, por citar algunos ejemplos.
b.2) Verificadores externos
La Propuesta de Reglamento también establece un sistema para registrar y supervisar a las empresas que actúen como verificadores externos de los bonos verdes. En concreto, el título III del Reglamento establece las condiciones para el acceso a la actividad de verificador externo de bonos verdes europeos; que no se aplican a los auditores del Estado ni a otras entidades públicas a las que los emisores soberanos hayan encomendado la evaluación del cumplimiento del Reglamento.
Las condiciones para el acceso a la actividad de verificador externo comprenden el requisito de estar registrado y de cumplir las condiciones de registro de forma permanente. El artículo 15 prevé mandatos de NTR y NTE para especificar en más detalle determinados criterios para el registro de verificadores externos y determinados modelos de formularios, plantillas y procedimientos. Una vez registrado, el verificador externo podrá ejercer sus actividades en todo el territorio de la Unión. El verificador externo debe solicitar su registro a la AEVM. El verificador externo tendrá que notificar a la AEVM en caso de que se produzcan cambios significativos en las condiciones demostradas para su registro inicial, antes de que tales cambios surtan efecto.
La AEVM puede negarse a registrar a un verificador externo con arreglo al artículo 15 y revocar su registro en determinadas condiciones con arreglo al artículo 51. El artículo 59 introduce el requisito de que la AEVM mantenga una base de datos en su sitio web con todos los verificadores externos registrados, incluidos aquellos a los que se haya prohibido temporalmente ejercer sus actividades en virtud del presente Reglamento y cuyo registro se haya revocado.
Las condiciones para el ejercicio de la actividad de verificador externo abarcan los requisitos de organización, los procesos y los documentos relativos a la gobernanza. Los principios generales se establecen en el artículo 18, en el que se exige al verificador externo que emplee sistemas, recursos y procedimientos adecuados y que supervise y evalúe al menos una vez al año la idoneidad y eficacia de sus sistemas, mecanismos de control interno y disposiciones, así como que adopte las medidas adecuadas para subsanar cualquier deficiencia. Los artículos 19 a 28 establecen con mayor detalle los requisitos relativos a la alta dirección; los analistas, los empleados y otras personas que participen directamente en las actividades de evaluación; la función de verificación del cumplimiento; las políticas y los procedimientos internos; las metodologías de evaluación y la información utilizada; los errores en las metodologías de evaluación o en su aplicación; la externalización; el mantenimiento de registros; la prevención de los conflictos de intereses; y la prestación de otros servicios. Los artículos 18 a 23 y 25 establecen mandatos de NTR para especificar con mayor detalle los criterios necesarios para evaluar los requisitos organizativos, los procesos y los documentos relativos a la gobernanza de los verificadores externos.
El capítulo III establece requisitos relativos a las verificaciones previas a la emisión y posteriores a la emisión. El artículo 29 aclara que ni las verificaciones previas ni las verificaciones posteriores a la emisión podrán referirse a la AEVM ni a cualquier autoridad competente de tal manera que se indique o sugiera que estas respaldan o validan el documento de que se trate o cualquier actividad de evaluación del verificador externo. El artículo 30 establece requisitos acerca de la información que los verificadores externos facilitarán gratuitamente en sus sitios web, lo que incluye todas las verificaciones previas y posteriores a la emisión. El capítulo IV establece normas sobre la prestación de servicios por verificadores externos de terceros países. Por último, el título VI, relativo a las disposiciones finales, establece una disposición transitoria para los verificadores externos en los primeros treinta meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento.
Funcionamiento del nuevo mercado de bonos verdes europeos
a) Trasparencia y verificación externa
El bono solo podrá ofrecerse al público en la UE previa publicación de la ficha informativa sobre los bonos verdes europeos, elaborada de conformidad con el anexo I, en el sitio web del emisor, además de su verificación previa a la emisión por parte de un verificador externo (art.8). En este sentido, el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 señala: “El BCE acoge favorablemente que el reglamento propuesto establezca un sistema de registro y un régimen de supervisión para los verificadores externos. También celebra que se encomiende a la AEVM la supervisión de los verificadores externos” (apartado 3.7.1).
El emisor tendrá las siguientes obligaciones de información: elaborar informes anuales de asignación de bonos verdes europeos de conformidad con el anexo II, hasta la asignación completa de los ingresos del bono; publicar los informes a más tardar tres meses después del final del año de referencia; obtener la verificación posterior a la emisión, por parte de un verificador externo, del primer informe de asignación tras la asignación completa de los ingresos de los bonos (art.9); y de elaborar un informe de impacto de conformidad con el anexo III tras la asignación completa de los ingresos al menos una vez durante el período de vigencia del bono (art.10). En este sentido, el Dictamen del Banco Central Europeo de 5 de noviembre de 2021 señala: “El BCE acoge favorablemente los requisitos de transparencia impuestos a los emisores de BVEu; es decir, los requisitos de cumplimentar una ficha informativa y elaborar informes de asignación e informes de impacto de los BVEu y utilizar las plantillas establecidas para divulgar dicha información” (apartado 3.6.1).
En el caso de los emisores soberanos también podrán obtener verificaciones previas y posteriores a la emisión por parte de un auditor del Estado o de cualquier otra entidad pública a la que el emisor soberano haya encomendado la evaluación de la conformidad con el Reglamento (art.11).
El artículo 12 establece los requisitos aplicables a los bonos verdes europeos para los que debe emitirse un folleto.
El artículo 13 establece que los emisores están obligados a mantener en sus sitios web, hasta el vencimiento de los bonos, todos los documentos elaborados por el emisor con arreglo a los artículos 8 a 12, incluidas las correspondientes verificaciones previas y posteriores a la emisión. Este artículo también introduce requisitos relativos al uso de lenguas y exige la notificación a la AEVM de determinados documentos elaborados de conformidad con el presente Reglamento.
b) Control público
El título IV de la Propuesta de Reglamento establece:
b.1) En su capítulo I, las facultades de las autoridades nacionales competentes para supervisar a los emisores de bonos con el fin de garantizar la aplicación de los artículos 8 a 13 del Reglamento. También incluye varias disposiciones que especifican las sanciones administrativas y otras medidas administrativas que las autoridades competentes pueden imponer, así como normas sobre la publicación y la notificación de dichas sanciones a la AEVM.
b.2) En su capítulo II, las competencias de la AEVM con respecto a la supervisión de los verificadores externos. Entre ellas figuran la facultad de solicitar información mediante simple solicitud o decisión, la facultad de llevar a cabo investigaciones generales, así como la facultad de realizar inspecciones in situ. El capítulo también establece las condiciones en las que la AEVM puede ejercer sus facultades de supervisión. Varias disposiciones especifican las medidas de supervisión, las multas y las sanciones periódicas que puede imponer la AEVM. La AEVM está igualmente facultada para cobrar tasas de registro y de supervisión.
Nota bibliográfica: El lector interesado en la sostenibilidad financiera medioambiental de la UE puede ver la entrada de este blog de 10 de diciembre de 2021 -titulada Sostenibilidad Financiera. Una nueva monografía publicada por la Editorial REUS– en la que dábamos cuenta de la publicación, por la Editorial REUS, de nuestra monografía sobre la “Sostenibilidad Financiera”. En particular, en el capítulo 6 de esta monografía nos ocupamos de la “sostenibilidad financiera medioambiental”. Así como la entrada de este blog del día 9 de este mes de febrero de 2022 titulada “Sostenibilidad Financiera Medioambiental. Reglamentos Delegados de la Comisión Europea de 2021 sobre las exigencias de transparencia empresarial de las acciones de mitigación del cambio climático y del perjuicio significativo de los objetivos ambientales” y las que en ella se citan. Por otro lado, el lector interesado en el Reglamento sobre la taxonomía o Reglamento sobre las inversiones sostenibles (RIS 2020) puede consultar las páginas 70 y ss. de nuestra monografía y las entradas de este blog de 26 y 29 de junio de 2020 -tituladas “Sostenibilidad financiera en la UE: Un salto cualitativo mediante el Reglamento (UE) 2020/852 de 18 de junio de 2020 sobre inversiones sostenibles”- donde exponíamos de forma sintética el contenido del Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088;).