Alcance y contenido del RDL 24/2021
En el BOE núm. 263 del miércoles 3 de noviembre de 2021 (Sec. I. Pág. 133204 y ss.) se publicó el “Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes” (en adelante citado como RDL 24/2021).
Su denominación desmesurada es acorde con su extensión “bruta” de 161 páginas de BOE y con su alcance “neto”, porque modifica todo tipo de textos: CC, LC, LCD, LDC, LOCM, LIIC, LGDCU, LPI, LIVA, y la cumplida exposición de 35 páginas de motivos.
En efecto, esta extensión desmesurada lleva a estructurar su contenido en forma de libros, como si de un Código clásico de Derecho privado se tratara; de tal manera que: el Libro primero trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/2162 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019 sobre la emisión y la supervisión pública de bonos garantizados y por la que se modifican las Directivas 2009/65/CE y 2014/59/UE”; el Libro segundo trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/1160 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019 por la que se modifican las Directivas 2009/65/CE y 2011/61/UE en lo que respecta a la distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva”; el Libro tercero trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/1024, del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público”; el Libro cuarto trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/789 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 por la que se establecen normas sobre el ejercicio de los derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea de los organismos de radiodifusión y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, y por la que se modifica la Directiva 93/83/CEE; y la Directiva (UE) 2019/790 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital y por la que se modifican las Directivas 96/9/CE y 2001/29/CE”; el Libro quinto trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2021/1159 del Consejo de 13 de julio de 2021 por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las exenciones temporales relativas a las importaciones y a determinados suministros, en respuesta a la pandemia de COVID-19”; el Libro sexto trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo”; y el Libro séptimo trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/1161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/33/CE relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes”.
Pero la extensión desmesurada del RDL 24/2021 no acaba en los Libros mencionados, sino que se extiende, con enorme generosidad ,en forma de Disposiciones adicionales que modifican, entre otros aspectos mercantiles, la regulación de valores hipotecarios (así la primera modifica las participaciones hipotecarias, la segunda los certificados de transmisión de hipoteca, la tercera, el régimen común a las participaciones hipotecarias y los certificados de transmisión de hipoteca y la cuarta los instrumentos de movilización de créditos o préstamos garantizados con primera hipoteca mobiliaria o primera prenda sin desplazamiento) y en forma Disposiciones finales que modifican el Código Civil (la 1ª), el Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago y otras medidas urgentes en materia financiera (la 3ª) o el texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo (la 4ª).
Una breve reflexión sobre la justificación del RDL 24/2012 y sobre la técnica legislativa del uso y abuso de la legislación excepcional vía Real Decreto-ley
Desde el principio de su Preámbulo, el RDL 24/2021 se cuida muy mucho de justificar su misma existencia como norma constitucionalmente excepcional y urgente aludiendo a la necesidad de transponer en plazo las Directivas de la Unión Europea diciendo, en su epígrafe I, lo siguiente: “La transposición en plazo de directivas de la Unión Europea es un objetivo fundamental del Consejo Europeo. A este fin, la Comisión Europea somete informes periódicos al Consejo de Competitividad, a los que se les da un alto valor político por su función de medición de la eficacia y credibilidad de los Estados miembros en la puesta en práctica del mercado interior. (…) El cumplimiento de este objetivo resulta del todo prioritario, habida cuenta del escenario diseñado por el Tratado de Lisboa de 2007 por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, para los incumplimientos de transposición en plazo, para los que la Comisión puede pedir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la imposición de importantes sanciones económicas de manera acelerada (artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea –TFUE–). (…) España viene cumpliendo consistentemente con los objetivos de transposición en los plazos comprometidos desde que resultan fijados los mismos. No obstante, en los últimos años, hechos como la repetición de elecciones generales en 2019, con la consiguiente disolución de las Cortes Generales, la existencia de un Gobierno en funciones durante un tiempo prolongado, así como el estadillo de la pandemia del COVID-19 en el año 2020, explican la acumulación de retrasos en la transposición de algunas directivas, que requieren de una norma con rango de ley para su incorporación al ordenamiento jurídico interno.(…) Tal es el caso de las Directivas cuya transposición constituye el objeto del presente real decreto-ley, dado que todas ellas se encuentran en riesgo de multa con base a lo establecido en el artículo 260.3 del TFUE (..)”.
No habiendo duda razonable de la necesidad alegada de transponer en plazo las Directivas de la Unión Europea, es lo cierto que el uso y el abuso de la legislación excepcional vía Real Decreto Ley que se lleva realizando desde el principio del periodo desgraciado de la pandemia del COVID 19 nos está llevando de una legislación motorizada a una legislación espasmódica (movida por espasmos musculares) con una apreciable lesión del régimen democrático y con una invasión frecuente de la función del poder legislativo, porque es evidente la insuficiencia del mecanismo constitucional de convalidación parlamentaria de los sucesivos Reales Decretos Leyes cuando su reiteración sistémica impide el debate parlamentario de normas de enorme trascendencia en la vida de la ciudadanía.
Del abuso de la legislación excepcional vía Real Decreto Ley tenemos pruebas posteriores que no encuentran la “coartada” de la excepcionalidad técnico-legislativa en la adaptación de Directivas de la UE; sino otras diversas y reiteradas como es el caso del Real Decreto-ley 25/2021, de 8 de noviembre, de medidas en materia de Seguridad Social y otras medidas fiscales de apoyo social y el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana publicados ambos en el BOE núm. 268 de ayer martes 9 de noviembre de 2021 Sec. I. Pág. 137899 y ss. y Pág. 137905 y ss., respectivamente.
Sobre los riesgos de esta deriva de desestructuración de nuestra legislación básica, pública y privada, nos hemos pronunciado con frecuencia en este blog (el lector puede consultar las entradas del 11.06.2020 sobre el “Impacto del Real Decreto-ley 21/2020 en la normativa mercantil y en el sistema financiero” en la que hacíamos un introito sobre el “Uso y abuso del Real Decreto-Ley: Sigue la cascada de reformas financieras y mercantiles” y la del 31.12.2020 sobre “Una aportación notable a la Teoría del Caos Regulatorio: Los Reales Decretos-Leyes 35, 36, 37, 38 y 39 de 2020”). Y el resultado de la lesión del normal equilibrio de poderes de todo Estado de Derecho ha sido puesta de manifiesto en la Sentencia del Pleno del TC de 27 de octubre de 2021 (el lector interesado puede ver la entrada de este blog del pasado día 3 de este mes de noviembre de 2021 sobre los “Efectos sobre el mercado financiero de la Sentencia del Pleno del TC de 27 de octubre de 2021 que declara inconstitucional la prórroga de los seis meses y el nombramiento de autoridades competentes delegadas fijada en el Real Decreto 926/2020 del segundo estado de alarma”).
Entrada en vigor del RDL 24/2021
La entrada en vigor del del Real Decreto-ley 24/2021 -establecida en su Disposición final décima- resulta un tanto atormentada porque, en general, se produjo el jueves 4 de noviembre de 2021 (día siguiente al de su publicación en el BOE) con algunas excepciones notables entra las destacamos las siguientes:
a) Por retroacción, el libro quinto -que trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2021/1159 del Consejo de 13 de julio de 2021 por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las exenciones temporales relativas a las importaciones y a determinados suministros, en respuesta a la pandemia de COVID-19t- tendrá efectos desde el 1 de enero de 2021.
b) Por postergación, según el orden siguiente de “aparición en escena”:
b.1) A los veinte días de su publicación en el BOE entrará en vigor la disposición final tercera que modifica el Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago y otras medidas urgentes en materia financiera.
b.2) El 1 de enero de 2022, entrará en vigor lo dispuesto en el apartado decimosexto del artículo 82 respecto a la modificación del apartado 5 del artículo 107 del texto refundido de la Ley General de Defensa de Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias en lo referente a la resolución del contrato prevista en el apartado 5 del artículo 119 ter del mismo texto refundido.
b.3) El 28 de mayo de 2022, entrará en vigor el libro que trata de la “Transposición de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo” y que modifica, principalmente, texto refundido de la Ley General de Defensa de Consumidores y Usuarios.
b.4) El 8 de julio de 2022, entrará en vigor el libro primero, las disposiciones adicionales primera a tercera, que modifican la regulación de las participaciones hipotecarias, de los certificados de transmisión de hipoteca y el régimen común a las participaciones hipotecarias y los certificados de transmisión de hipoteca; y las disposiciones finales primera que modifica el Código Civil y la cuarta que modifica el texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo.
Cluenda: En definitiva, avanzamos con paso firme y decidido hacia el caos regulatorio que anunciamos en la entrada de este blog de 31.12.2020 con ocasión del comentario de los Reales Decretos-Leyes 35, 36, 37, 38 y 39 de 2020 instaurando -tanto en nuestro Derecho público como privado- una legislación espasmódica (movida por espasmos musculares) con una apreciable lesión del régimen democrático y con una invasión de funciones del poder legislativo que se muestra y comporta como poder capitidisminuido.