En estos días felices para España, acabamos de ver, con la natural alegría, que la Comisión Europea ha aprobado el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía española que aprobó el Gobierno Español el pasado 27 de abril y le remitió el día 30 para su evaluación (ver la Resolución de 29 de abril de 2021, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que aprueba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. publicada en el BOE Núm. 103 del viernes 30 de abril de 2021 Sec. I. Pág. 51346 y ss.),.
Noa parece que es el momento oportuno para conviene reparar en la necesidad de que se gestionen esos fondos de manera adecuada. Especialmente si tenemos en cuenta que se prevé recibir el año en curso la nada desdeñable cifra de 19.000 millones de euros, una cifra ligeramente menor -en 8.000 millones de euros- a la presupuestada de 27.000 millones.
Los términos de la a aprobación, por Comisión Europea, del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía española
En efecto, el pasado 16 de junio de 2021 la Comisión Europea anunció (la traducción y las negritas son nuestras): “La Comisión Europea ha adoptado hoy una valoración positiva del plan de recuperación y resiliencia de España. Este es un paso importante para que la UE desembolse 69 500 millones de euros en subvenciones en el marco del Mecanismo de recuperación y resiliencia (FRR) durante el período 2021-2026. Esta financiación apoyará la implementación de las medidas cruciales de inversión y reforma descritas en el plan de recuperación y resiliencia de España. Desempeñará un papel clave para que España salga más fuerte de la pandemia de COVID-19. El RRF, en el corazón de NextGenerationEU, proporcionará hasta 672 500 millones de euros (a precios corrientes) para apoyar inversiones y reformas en toda la UE. La Comisión evaluó el plan de España basándose en los criterios establecidos en el Reglamento RRF. El análisis de la Comisión consideró, en particular, si las inversiones y reformas establecidas en el plan de España contribuyen a abordar eficazmente los desafíos identificados en el contexto del Semestre Europeo; contener medidas que apoyen eficazmente las transiciones verde y digital; y contribuir a fortalecer el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro” (ver “NextGenerationEU: European Commission endorses Spain’s €69.5 billion recovery and resilience plan”, Brussels, 16 June 2021, European Commission – Press reléase).
En este momento, conviene, para prevenir frente a la tentación de que se extiendan a la distribución de los fondos europeos las prácticas de reparto arbitrario de las ayudas públicas a las empresas afectadas por la pandemia del COVID 19 a las que hemos asistido recientemente en España nos parece que no hay mejor ilustración que acudir a la jurisprudencia reciente del Tribunal General de la Unión Europea para que sus sentencias operen a modo de “aviso al navegante”.
La Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 9 de junio de 2021 en el asunto T-665/20 (Ryanair/Comisión, Condor – Covid-19)
El Tribunal General de la Unión Europea dictó el pasado 9 de junio de 2021 la Sentencia en el asunto T-665/20 (Ryanair/Comisión, Condor – Covid-19) en la que anula, por motivación insuficiente, la decisión de la Comisión por la que se aprobó la ayuda de Estado de Alemania en favor de la compañía aérea Condor Flugdienst (ver Tribunal General de la Unión Europea, Comunicado de Prensa n. 98/21, Luxemburgo, 9 de junio de 2021 Sentencia en el asunto T-665/20, Ryanair/Comisión, Condor – Covid-19). Este Sentencia de 9 de junio de 2021 sigue la línea establecida por el Tribunal General de la Unión Europea en sus Sentencias de 19 de mayo de 2021 en los asuntos T-643/20 (Ryanair DAC/Comisión, KLM – Covid-19) y T-465/20 (Ryanair DAC/Comisión (TAP – Covid-19) en las que se anulan, por insuficiencia de motivación, las respectivas Decisiones de la Comisión por la que se declaraban compatibles con el mercado interior las ayudas de los países Bajos y Portugal a favor de las respectivas compañías aéreas (de las que dimos cuenta en la entrada de este blog de 24 de mayo de 2021 titulada “El Tribunal General de la Unión Europea declara que el Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas (FASEE) españolas es conforme con el Derecho de la Unión: una buena noticia y una paradoja preocupante”). Examinamos esta Sentencia aplicando nuestro esquema habitual.
Supuesto de hecho
a) Condor es una compañía aérea que anteriormente pertenecía a Thomas Cook Group plc.
b) A raíz de la declaración de liquidación judicial del citado grupo, Condor atravesó por dificultades económicas que la llevaron a instar la apertura de un procedimiento de insolvencia en septiembre de 2019. Este procedimiento de insolvencia, que debería haber finalizado tras la venta de Condor a un inversor interesado, se extendió más allá de abril de 2020, al haber retirado el inversor su oferta de compra.
c) En abril de 2020, Alemania notificó a la Comisión una ayuda individual en favor de la compañía aérea Condor Flugdienst GmbH («Condor»), en forma de dos préstamos por importe de 550 millones de euros, garantizados por el Estado y con los intereses subvencionados. Esta medida tenía por objeto compensar a Condor por los perjuicios sufridos directamente a causa de la cancelación o la reprogramación de sus vuelos a raíz del establecimiento de restricciones de viajes en el contexto de la pandemia de COVID-19.
d) Mediante Decisión de 26 de abril de 2020, la Comisión declaró la ayuda notificada compatible con el mercado interior en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). Conforme a dicha Disposición, las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional son compatibles con el mercado interior. Para valorar el importe de los perjuicios sufridos por Condor como consecuencia de la cancelación o de la reprogramación de sus vuelos a raíz del establecimiento de restricciones de viajes en el contexto de la pandemia de COVID-19, la Comisión calculó, en primer lugar, la diferencia entre las previsiones de beneficios antes de impuestos para el período comprendido entre marzo y diciembre de 2020 efectuadas antes y después del anuncio de las restricciones de viajes y de las medidas de confinamiento. A continuación, se incrementó el importe de esta diferencia en los costes derivados de la prolongación del período de insolvencia de Condor como consecuencia del fracaso de su venta al inversor interesado.
Conflicto jurídico
a) La compañía aérea Ryanair interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de la decisión de la Comisión. En apoyo de su recurso de anulación, Ryanair invocaba, en particular, un incumplimiento de la obligación de motivación por parte de la Comisión, por entender que esta no había aportado ninguna explicación de las razones por las que incluyó, en el cálculo de los perjuicios compensables mediante la medida de ayuda controvertida, los costes relacionados con la prolongación del período de insolvencia de Condor tras la fallida venta de esta a un inversor potencial.
b) Este recurso ha sido estimado por la Sala Décima ampliada del Tribunal General de la Unión Europea en la Sentencia de 9 de junio de 2021 que comentamos.
Fundamentos de la Sentencia de la Sentencia de 9 de junio de 2021 de la Sala Décima ampliada del Tribunal General de la Unión Europea
El Tribunal General de la Unión Europea anula, por motivación insuficiente, de la Decisión impugnada de 26 de abril de 2020, por la que la Comisión declaró la ayuda notificada compatible con el mercado interior aplicando un razonamiento que podemos exponer en forma de silogismo jurídico:
a) La premisa mayor reside en la interpretación del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b) por El Tribunal General conforme a la cual solo pueden compensarse, en el sentido de dicha disposición, las desventajas económicas causadas directamente por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. Por consiguiente, debe existir una relación directa entre los perjuicios causados por el acontecimiento de carácter excepcional y la ayuda estatal, y es necesaria una evaluación lo más precisa posible de los perjuicios sufridos.
b) La premisa menor es la Decisión impugnada en la que la Comisión se limitó a indicar que era «legítimo» añadir a los perjuicios estimados los costes adicionales generados debido a la prolongación del procedimiento de insolvencia de Condor, sin explicar con la suficiente claridad y precisión las razones por las que consideró que la causa determinante de estos radicaba en la cancelación y la reprogramación de los vuelos de Condor impuestas en el contexto de la pandemia de COVID-19. En concreto, el Tribunal General apreció los déficits de motivación siguientes:
b.1) En la Decisión impugnada no consta ningún dato que indique que la venta de Condor fracasó a causa de la cancelación y la reprogramación de los referidos vuelos. Antes al contrario, de la Decisión impugnada se desprende más bien que el procedimiento de insolvencia, iniciado antes del estallido de la pandemia de COVID-19, se había instado a raíz de las dificultades económicas a las que se enfrentaba Condor tras la liquidación de su sociedad matriz. En tales circunstancias, incumbía a la Comisión tratar de esclarecer especialmente la cuestión de si la cancelación y la reprogramación de los vuelos de Condor en razón de las restricciones de viajes impuestas en el marco de la pandemia de COVID-19 eran realmente la causa determinante de los costes adicionales soportados por Condor debido a la prolongación del procedimiento de insolvencia, y motivar su decisión sobre este punto de forma jurídicamente suficiente.
b.2) La Comisión no explicó cómo se valoraron los costes adicionales generados por la prolongación del procedimiento de insolvencia ni de qué clase de costes se trataba. La Comisión tampoco respondió a la cuestión de si se consideró que todos ellos, o únicamente una parte, habían sido causados directamente por la cancelación y la reprogramación de los vuelos de Condor.
b.3) La insuficiente motivación de la Decisión impugnada afecta especialmente la relación de causalidad directa entre los costes ocasionados por la prolongación del período de insolvencia y la cancelación y la reprogramación de los vuelos de Condor en razón de las restricciones de viajes impuestas en el contexto de la pandemia de COVID-19.
c) La conclusión del silogismo consiste en que el Tribunal General anula la Decisión impugnada; con la salvedad de que, habida cuenta de que esta anulación es el resultado de la motivación insuficiente de la Decisión impugnada y de que la revisión inmediata de la percepción de las cantidades de dinero previstas por la medida de ayuda notificada tendría consecuencias muy perjudiciales para la economía de Alemania en un contexto económico y social ya marcado por la grave perturbación de la economía provocada por la pandemia de COVID-19; el Tribunal General decide suspender los efectos de la anulación de la Decisión impugnada hasta que la Comisión adopte una nueva decisión.
Un ”aviso al navegante” al Reino de España sobre el reparto arbitrario de las ayudas públicas y los fondos europeos a las empresas afectadas por la pandemia del COVID 19
En entradas previas de este blog nos hemos referido a “la sombra de la arbitrariedad en la gestión de las ayudas públicas y los fondos europeos a las empresas afectadas por la pandemia del COVID 19” cuando constatamos que, en España, se ha producido -a nuestro entender- la concesión de ayudas públicas a empresas aéreas de peso estratégico insignificante o cuya viabilidad estaba comprometida desde mucho antes de la pandemia del COVID 19. Ello puede causar, en el futuro próximo, graves problemas derivados de demandas de otros Estados miembros de la UE o de empresas radicadas en dicho Estados ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el lector puede consultar las entradas de este blog de 29.03.2021 sobre “El “Patio de Monipodio” de los fondos europeos y españoles de ayuda a las empresas frente a la crisis del COVID”; de 20.04.2021 sobre “La teoría de la relatividad de los fondos europeos y españoles de ayuda a las empresas frente a la crisis del COVID. Buenos fondos v. bajos fondos. A propósito de la jurisprudencia reciente del TJUE”; Así como nuestro artículo sobre “Las empresas estratégicas y viables afectadas por el COVID como beneficiarias de las ayudas públicas en la Unión Europea” publicado en el Diario La Ley, Nº 9838, Sección Tribuna, 27 de abril de 2021).
En este sentido, hemos expresado nuestra inquietud por la gestión futura de los fondos europeos para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 en España sobre la base de un ejercicio de lógica jurídica que se puede exponer como un razonamiento en forma de “círculo vicioso” de 4 fases -que pueden identificarse con el acrónimo de IDDA- que van de la indeterminación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española a la discrecionalidad en su interpretación para llegar -una vez verificado el descontrol jurídico- a la previsible arbitrariedad, de que la que ya tenemos muestras elocuentes.
Esperamos -no tanto por un cálculo racional sino porque dicen que la esperanza es lo último que se pierde- que nuestros políticos gestionen con transparencia, equidad y respeto a las leyes los fondos europeos cuya partida inicial de 19.000 millones de euros perece que vamos a recibir a lo largo de este año 2021 para evitar que el Reino de España se encuentre en el futuro con sorpresas desagradables y costosísimas en forma de Sentencias adversas del Tribunal General de la Unión Europea.