Los días 29 y 30 del pasado mes de abril del año en curso el DOUE publico sendos Dictámenes del Banco Central Europeo (BCE) y del Comité Económico y Social Europeo (CESE) sobre la Propuesta de Reglamento de la UE sobre los mercados de criptoactivos y sobre la Propuesta de Reglamento sobre un régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado (TRD) de los que damos cuenta en esta entrada.
A la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los mercados de criptoactivos y por el que se modifica la Directiva (UE) 2019/1937 (Texto pertinente a efectos del EEE) (Bruselas, 24.9.2020, COM(2020) 593 final, 2020/0265 (COD), SEC(2020) 306 final {SWD(2020) 380 final} – {SWD(2020) 381 final) nos referimos en la entrada deeste blog de 25 de febrero de este año sobre los “Desafíos en la regulación y supervisión de las criptomonedas. Jornada del Instituto Iberoamericano de Mercados de Valores del 24 de febrero de 2021”).
Acabamos esta entrada con una reflexión final en la que explicamos brevemente porqué consideramos que España corre el serio riesgo de no recibir gran parte de los fondos europeos dedicados a la transformación digital por el galimatías evanescente que es el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española.
El Dictamen del BCE de 19 de febrero de 2021 sobre la Propuesta de Reglamento relativo a los mercados de criptoactivos
En el DOUE del 29.4.2021 (p. C 152/1 ty ss.) se publicó el Dictamen del Banco Central Europeo de 19 de febrero de 2021 sobre una propuesta de reglamento relativo a los mercados de criptoactivos y por el que se modifica la Directiva (UE) (19/1937(CON/2021/4) (2021/C 152/01).
Las solicitudes de Dictamen al BCE
El 18 y el 30 de noviembre de 2020, el BCE recibió sendas solicitudes de dictamen del Consejo de la Unión Europea y del Parlamento Europeo sobre una Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los mercados de criptoactivos y por el que se modifica la Directiva (UE) 2019/1937. Este Dictamen del BCE advierte que “en un documento técnico de trabajo aparte figuran las propuestas de redacción específicas, acompañadas de explicaciones, correspondientes a los puntos del reglamento propuesto que el BCE recomienda modificar. El documento técnico de trabajo está disponible en inglés en EUR-Lex.”
Observaciones generales
Resultan destacables las siguientes:
a) Necesidad de ajustes relativos a las funciones del BCE, del Eurosistema y del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) en lo que respecta a la ejecución de la política monetaria, el buen funcionamiento de los sistemas de pago, la supervisión prudencial de las entidades de crédito, y la estabilidad financiera.
En este sentido, El Dictamen del BCE dice: “1.1. El BCE acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión Europea de establecer un marco armonizado de la Unión Europea para los criptoactivos y los servicios y actividades relacionados con ellos, integrado en el paquete de finanzas digitales que la Comisión adoptó el 24 de septiembre de 2020. El BCE celebra asimismo el objetivo del reglamento propuesto de conjugar la necesidad de apoyar la innovación con la de abordar los diversos niveles de riesgo que plantea cada tipo de criptoactivo. Por otra parte, el BCE considera que dotarse de un marco armonizado de la Unión es esencial para evitar la fragmentación del mercado único. Dicho lo cual, hay ciertos aspectos del reglamento propuesto, relativos a las funciones del BCE, del Eurosistema y del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) en lo que respecta a la ejecución de la política monetaria, el buen funcionamiento de los sistemas de pago, la supervisión prudencial de las entidades de crédito, y la estabilidad financiera, que requieren ajustes”.
b) Ámbito objetivo: definición omnicomprensiva de criptoactivo y necesidad de precisión.
En este sentido, el Dictamen del BCE dice “1.4. Por último, el BCE observa que la definición de «criptoactivo»del reglamento propuesto es general, omnicomprensiva. Sin embargo, para evitar interpretaciones nacionales divergentes en cuanto a qué es o no un criptoactivo a los efectos del reglamento propuesto, contribuir a apoyar la prestación transfronteriza de servicios relacionados con los criptoactivos y establecer una normativa verdaderamente uniforme sobre los criptoactivos, debe aclararse más cuál es el ámbito de aplicación del reglamento propuesto. Concretamente, es necesaria una mayor claridad en cuanto a la diferencia entre los criptoactivos que pueden caracterizarse como instrumentos financieros (comprendidos en el ámbito de aplicación de la MiFID II) y los criptoactivos comprendidos en el ámbito de aplicación del reglamento propuesto”.
c) Ámbito objetivo: Las fichas referenciadas a activos y las fichas de dinero electrónico como sustitutos monetarios.
En este sentido, el Dictamen del BCE dice:“1.2. Conforme al reglamento propuesto, los criptoactivos, en particular las subcategorías de las fichas referenciadas a activos y las fichas de dinero electrónico, tienen una clara dimensión sustitutiva del dinero si se atiende a la triple función de este como medio de pago, depósito de valor y unidad de cuenta. La definición de «ficha referenciada a activos»remite a la función de depósito de valor («…a fin de mantener un valor estable…»), mientras que la definición de «ficha de dinero electrónico» remite tanto a la función de medio de pago como a la función de depósito de valor («…cuya principal finalidad es la de ser usado como medio de intercambio y que, a fin de mantener un valor estable …»). El reglamento propuesto subraya la función de las fichas de dinero electrónico como medio de pago al señalar que su «principal finalidad es la de ser usados como medio de pago, para lo cual se estabiliza su valor referenciándolos a una única moneda fiat»y que, al «igual que el dinero electrónico, son un sustituto electrónico de las monedas y los billetes y se emplean para efectuar pagos». Refuerza esta interpretación que los instrumentos financieros, según la definición de la Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (en lo sucesivo, la «MiFID II»), se excluyen del ámbito de aplicación del reglamento propuesto. En vista de lo expuesto, el BCE entiende que los términos «fichas referenciadas a activos» y «fichas de dinero electrónico» se definen en el reglamento propuesto, en todo o en parte, como sustitutos monetarios”.
d) Ámbito subjetivo: la exclusión general del ámbito de aplicación del reglamento propuesto del BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros.
En este sentido, el Dictamen del BCE dice:“1.3. El BCE celebra la exclusión general del ámbito de aplicación del reglamento propuesto del BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuando actúen en su condición de autoridad monetaria, juntamente con la exclusión de los criptoactivos que puedan emitir los bancos centrales que actúen en su calidad de autoridad monetaria y de los servicios relacionados con criptoactivos que puedan prestar los bancos centrales. El BCE observa que el reglamento propuesto también hace referencia a los términos «moneda de la Unión» y «banco central emisor»), los cuales, leídos conjuntamente con otro componente del paquete de finanzas digitales que también los menciona, a saber, el proyecto de reglamento sobre un régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado, dan lugar a una clara distinción en los proyectos legislativos de la Unión entre los criptoactivos y el dinero del banco central. A fin de evitar toda posible confusión en cuanto a la naturaleza jurídica y las características de los criptoactivos que emitan (si los emiten) los bancos centrales, frente a las del dinero del banco central, convendría que el reglamento propuesto confirmase su no aplicación a las emisión por los bancos centrales de dinero del banco central sobre la base de la tecnología de registro descentralizado (TRD) o en forma digital, como complemento de las actuales formas del dinero del banco central, que el BCE puede autorizar de acuerdo con el Tratado y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en lo sucesivo, los «Estatutos del SEBC»)”.
Observaciones específicas
El Dictamen del BCE hace una serie detallada de observaciones específicas en las que no podemos detenernos por razón de espacio de este blog que se refieren a 4 aspectos en los que impacta la Propuesta de Reglamento relativo a los mercados de criptoactivos que son:
a) La política monetaria y otros asuntos monetarios
En este sentido el dictamen del BCE dice, entre otras cosas: “2.1.4. Aparte de las consideraciones de política monetaria expuestas, las fichas de dinero electrónico y referenciadas a activos tendrían conforme al reglamento propuesto características distintas, inclusive, por lo que respecta a su función principal, la composición de los activos de reserva y los derechos de los titulares. Sobre este particular, existe el riesgo de que, por su uso concreto, unido a la importancia sistémica que pueden adquirir, las fichas de dinero electrónico y referenciadas a activos se equiparasen de hecho a los instrumentos de pago, independientemente de su supuesta función o utilización principal conforme al reglamento propuesto. Si esto sucediera, debería someterse a las fichas de dinero electrónico y referenciadas a activos a requisitos análogos a fin de evitar el riesgo de arbitraje regulador entre ambos regímenes. En particular, puesto que las características de diseño y utilización de las fichas referenciadas a activos las hacen aptas para su uso como medio de pago, convendría, al menos, exigir a los emisores que concedieran derechos de reembolso a los titulares de las fichas referenciadas a activos, frente a los emisores o sobre los activos de reserva. Además, podría estudiarse la creación de una categoría especial de «fichas de pago»por la que las fichas referenciadas a activos se sometiesen a los mismos requisitos aplicables a los emisores de fichas de dinero electrónico. Convendría asimismo, en el caso de las fichas significativas referenciadas a activos cuyo uso para pagos se generalice en la Unión, someter a sus emisores a los mismos requisitos de autorización aplicables a los emisores de fichas de dinero electrónico cuando la Autoridad Bancaria Europea (ABE) lo considere apropiado según los criterios de clasificación que deben establecerse en las normas técnicas de regulación”.
b) Los sistemas de pago
En este sentido el dictamen del BCE dice, entre otras cosas: “2.2.4. La función de vigilancia del SEBC también sería esencial respecto de los acuerdos de fichas significativas referenciadas a activos y de dinero electrónico por sus posibles efectos perjudiciales para la capacidad del banco central emisor de lograr sus objetivos de política monetaria, como se ha dicho anteriormente. Por las razones expuestas, las competencias del SEBC conforme al Tratado, y las del Eurosistema conforme al Reglamento sobre los SIPS, deben constar claramente en los considerandos y en la parte dispositiva del reglamento propuesto. Además, el BCE y, cuando proceda, los BCN pertinentes cuya moneda no es el euro, deben participar en el proceso de clasificación de las fichas significativas referenciadas a activos y de dinero electrónico, y debe consultarse al BCE el acto delegado por el que se detallen los criterios aplicables para la clasificación. Asimismo, debe destacarse más en el reglamento propuesto la posible interacción con la PSD2, que en el actual texto parece más bien limitada. Un ejemplo de posible interacción entre el reglamento propuesto y la PSD2 sería el caso de un proveedor de servicios que contratase con un beneficiario aceptar criptoactivos distintos de fichas de dinero electrónico. En tal caso, habría que aclarar si ese proveedor debe cumplir los mismos requisitos de protección de los consumidores, seguridad y resiliencia operativa que los proveedores de servicios de pago regulados. En definitiva, habría que aclarar”.
c) La estabilidad financiera, con referencia a las disposiciones supervisoras para los emisores de fichas significativas de dinero electrónico y los requisitos de fondos propios e inversión de activos de reserva
El Dictamen del BCE señala, en concreto: “3.2.1.El establecimiento de requisitos prudenciales para los emisores de fichas referenciadas a activos y de dinero electrónico es una buena noticia porque, como se ha señalado antes en el presente dictamen, esas fichas pueden ser una amenaza para la ejecución de la política monetaria y el buen funcionamiento de los sistemas de pago. También son bienvenidas las garantías propuestas para proteger la seguridad de los activos de reserva de las fichas si el emisor decide invertir parte de la reserva”.
d) La supervisión prudencial
En este sentido el dictamen del BCE dice, entre otras cosas: “3.3.3. En vista de lo expuesto, es esencial establecer un mecanismo claro de coordinación, que incluya procesos y plazos de notificación precisos, entre las ANC pertinentes y el BCE en calidad de supervisor prudencial de las entidades de crédito significativas que se propongan emitir criptoactivos o prestar servicios con ellos relacionados. Un mecanismo claro de coordinación garantizaría que las competencias respectivas de las ANC y del BCE se ejecutasen de manera oportuna, eficaz y coherente, y garantizaría también que los emisores y proveedores de criptoactivos cumplieran el reglamento propuesto. Este debería disponer que las ANC notifiquen al BCE los casos en que una entidad de crédito significativa publique un libro blanco, pretenda prestar un servicio de criptoactivos o infrinja el reglamento propuesto.(…) 3.3.4. Por otra parte, el sistema de doble supervisión por la ANC pertinente y la ABE se aplicaría cuando una entidad de crédito significativa emitiera fichas significativas referenciadas a activos o de dinero electrónico. Sobre este particular, es preciso clarificar en qué consistiría en la práctica la supervisión por la ABE. Además, este sistema de doble supervisión también debería tener en cuenta la función supervisora del BCE por lo que respecta a las entidades de crédito significativas y establecer mecanismos más claros, incluidas normas de notificación precisas y la participación del BCE en el colegio en calidad de supervisor prudencial. Por último, el reglamento propuesto debería referirse expresa y coherentemente a las autoridades de supervisión prudencial de las fichas significativas tanto referenciadas a activos como de dinero electrónico”.
El Dictamen del CESE sobre la Propuesta de Reglamento relativo a los mercados de criptoactivos y sobre la Propuesta de Reglamento sobre un régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado (TRD)
En el DOUE del 30.4.2021 (p. C 155/31 y ss.) se publicó Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los mercados de criptoactivos y por el que se modifica la Directiva (UE) 2019/1937 [COM(2020) 593 final — 2020/0265 (COD)] y sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre un régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado [COM(2020) 594 final — 2020/0267 (COD)] (2021/C 155/05) (Ponente: Giuseppe GUERINI)
Las Propuestas de la Comisión Europea objeto del Dictamen del CESE
El Dictamen se refiere a dos iniciativas de la Comisión Europea que forman parte de un paquete de medidas de la Comisión que incluye la Comunicación sobre una Estrategia de Finanzas Digitales y la Propuesta de Reglamento sobre la resiliencia operativa digital (a las que nos referimos en la entrada de ayer de reste blog sobre “Resiliencia operativa digital del sector financiero y Estrategia de Finanzas Digitales en la UE: Dictámenes del Comité Económico y Social Europeo”).
Se trata de las siguientes:
a) La Propuesta de Reglamento relativo a los mercados de criptoactivos y por el que se modifica la Directiva (UE) 2019/1937. El Dictamen del CESE la describe del modo siguiente: “2.2.1. El Reglamento relativo a los mercados de criptoactivos tiene por objeto ofrecer seguridad jurídica en relación con los criptoactivos no contemplados por la legislación vigente de la UE y establecer normas uniformes para los emisores de criptoactivos y los proveedores de los servicios correspondientes (proveedores de servicios de activos virtuales). El Reglamento tiene por objeto sustituir los marcos nacionales existentes, que actualmente quedan fuera del ámbito de aplicación de la legislación europea vigente, con el fin de garantizar las deseadas condiciones de competencia equitativas».
b) La Propuesta de Reglamento sobre un régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado (TRD). El Dictamen del CESE la describe del modo siguiente: “2.3.1. La propuesta sobre un régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado tiene cuatro objetivos generales: i) la seguridad jurídica; ii) apoyar la innovación, eliminado los obstáculos a la aplicación de las nuevas tecnologías de registro descentralizado en el sector financiero; iii) garantizar la protección de los consumidores y de los inversores, así como la integridad del mercado; y iv) asegurar la estabilidad financiera”.
Conclusiones y recomendaciones
El Dictamen del CESE llega a las siguientes conclusiones y recomendaciones:
“1.1.El CESE apoya las dos iniciativas de la Comisión Europea sobre, por un lado, una propuesta de Reglamento relativo a los mercados de criptoactivos y por el que se modifica la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo y, por otro, una propuesta de Reglamento sobre un régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado”
“1.2. El CESE considera que la actuación de la Comisión es necesaria y urgente para ofrecer una normativa global en relación con un fenómeno tecnológico cada vez más generalizado y con una creciente utilización práctica, así como en constante y rápida evolución”.
“1.3. Por consiguiente, el CESE respalda la utilidad de aplicar, lo antes posible, las distintas medidas de adecuación normativa necesarias para modernizar los servicios financieros, sin perder nunca de vista la protección del consumidor y las normas prudenciales”.
“1.4. Un motivo por el que urge la intervención europea deriva del hecho de que varios Estados miembros han adoptado en los últimos meses instrumentos reguladores nacionales, bien mediante intervenciones legislativas, bien mediante recomendaciones y directrices emitidas por las autoridades de reglamentación del sector. Estas intervenciones entrañan el riesgo de crear un marco regulador fragmentado, con el riesgo de socavar la consolidación del mercado interior e incrementar los costes de cumplimiento para las empresas”.
“1.5. El CESE comparte, por lo tanto, los objetivos que persigue la Comisión, dentro de un marco regulador único, consistentes en: i) proteger a los usuarios finales de las finanzas digitales; ii) salvaguardar la estabilidad financiera; iii) proteger la integridad del sector financiero de la UE; y iv) garantizar la igualdad de condiciones entre los distintos operadores del sistema económico y financiero”.
“1.6. El CESE también apoya el objetivo de garantizar que los emisores de «criptomonedas estables» mundiales estén sujetos a requisitos más estrictos en términos de capital, derechos de los inversores y supervisión, dada la posible importancia sistémica de estos instrumentos”.
“1.7. El CESE pide que se adopten medidas concretas para promover una información y una sensibilización adecuadas entre los consumidores y los pequeños inversores, con el fin de reducir la asimetría de la información que podría suponer para ellos una carga especialmente pesada debido a la novedad y el alto contenido técnico de las cuestiones tratadas en el presente Dictamen”.
“1.8. El CESE recomienda que se preste especial atención a los controles realizados antes de la concesión de una autorización para operar de acuerdo con las propuestas analizadas en el presente Dictamen, en particular respecto de la fiabilidad de los operadores sujetos a autorización, a fin de evitar las consecuencias negativas de comportamientos oportunistas y nocivos”.
“1.9.Dado que todavía no existe un nivel suficiente de normalización e interoperabilidad de la tecnología de registro descentralizado (TRD) que sirva de guía segura para evaluar el grado de fiabilidad tecnológica y de ciberresiliencia de las infraestructuras adoptadas por los operadores, el CESE recomienda que se aclare en la medida de lo posible el marco reglamentario que debe aplicarse a estos instrumentos, que están en constante evolución, ya que un cambio en su naturaleza puede requerir la aplicación de diferentes disposiciones reglamentarias”.
“1.10. Habida cuenta de los riesgos tecnológicos que todavía existen, el CESE confía en la propuesta de régimen piloto de las infraestructuras del mercado basadas en la tecnología de registro descentralizado A través del régimen piloto se determina un espacio de experimentación en un entorno controlado que autoriza exenciones temporales a las normas actuales, permitiendo a los reguladores y operadores adquirir gradualmente experiencia sobre el uso de la tecnología de registro descentralizado en las infraestructuras del mercado, con el fin de salvaguardar la integridad del mercado y la estabilidad financiera”.
“1.11. Sin embargo, aunque la propuesta sobre el régimen piloto es positiva, el CESE considera que el plazo de cinco años para que la AEVM presente un informe a la Comisión es demasiado largo en relación con la velocidad a la que evoluciona la tecnología de las finanzas digitales. También sería útil prestar atención a las disposiciones de salida del régimen piloto de experimentación a fin de garantizar la protección de los usuarios que participen en esa fase”.
“1.12. Por último, respecto de la aplicación del Reglamento relativo a los mercados de criptoactivos, el CESE expresa su profunda preocupación por las «medidas transitorias», que prevén una exención permanente del cumplimiento de los requisitos de dicho Reglamento para los criptoactivos que ya estaban en el mercado antes de su entrada en vigor. En efecto, esta exención puede dar lugar, en el caso de criptoactivos ya emitidos, a una especie de exención reglamentaria, que constituye una excepción al principio de igualdad de trato, esto es, «misma actividad, mismos riesgos, mismas normas”.
Reflexión final: España corre el serio riesgo de no recibir gran parte de los fondos europeos dedicados a la transformación digital por ese galimatías evanescente que es el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española
Nos parece importante acabar esta entrada desde el mismo sitio en el que comenzamos la de ayer, esto es, recordando que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española que aprobó el Gobierno Español el pasado 27 de abril y remitió el día 30 a la UE para su evaluación por parte de la Comisión Europea incluye sendas líneas de acción dedicadas a la digitalización que son: la “15. Conectividad digital, impulso de la ciberseguridad y despliegue del 5G”; y el “19. Plan Nacional de Competencias Digitales (Digital skills)”. Y que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que aprueba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. publicado por la Resolución de 29 de abril de 2021, de la Subsecretaría (BOE Núm. 103 del viernes 30 de abril de 2021 Sec. I. Pág. 51346 y ss.) nos dice que “el Plan supone además un 29 % de inversión en transformación digital, por encima de los umbrales mínimos establecidos en la normativa europea”.
Y decimos que España corre el serio riesgo de no recibir gran parte de los fondos europeos dedicados a la transformación digital porque el grandilocuente Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española muestra en sus 200 páginas ser un galimatías evanescente que invita a la inquietud por la gestión futura de los fondos europeos que nacen de un ejercicio de lógica jurídica que se puede exponer como un razonamiento en 4 fases que van de la indeterminación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española a la discrecionalidad en su interpretación para llegar -una vez verificado el descontrol jurídico- a la previsible arbitrariedad, de que la que ya tenemos muestras elocuentes. Expuse cada uno de estos cuatro factores (IDDA) (ver el detalle de este razonamiento jurídico en la entrada de este blog de 30 de abril pasado sobre “La gestión futura de los fondos europeos para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19. Un panorama inquietante”).