Hoy 12 de marzo de 2021, el anuncio de que el Gobierno aprobará, en un Consejo de Ministros extraordinario, un paquete de ayudas directas e las empresas (especialmente, PYMES) compuesto por 7.000 millones de euros en transferencias y 4.000 millones de euros en apoyo financiero y en transferencias ratifica la necesidad de conocer como operará el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE regulado por el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021.
De tal manera que completamos en esta entrada el sendero que iniciamos ayer sobre la arquitectura regulatoría del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MERER) de la UE.
El funcionamiento del MERER
A) El elemento nuclear: Los Planes de Recuperación y Resiliencia (PLARER) nacionales de los Estados miembros de la UE
a) Noción
Cada Estado miembro de la UE elaborará su respectivo Plan de Recuperación y Resiliencia (PLARER) nacional para alcanzar los objetivos del MERER. En ellos se establecerá el programa de reformas e inversiones del Estado miembro de que se trate e incluirá un conjunto de medidas coherente y exhaustivo de medidas de ejecución de las reformas y de inversión pública, que podrá incluir también programas públicos destinados a incentivar la inversión privada (art.17).
b) Elementos
Es preciso tomar en consideración tres elementos integrantes de los PLARER que son:
b.1) La misma noción de resiliencia, definida como “la capacidad de hacer frente a perturbaciones económicas, sociales y medioambientales o a cambios estructurales persistentes de una manera justa, sostenible e inclusiva” (art.2.5).
b.2) Los hitos y objetivos que se definen como “las medidas de progresión hacia la consecución de una reforma o una inversión, considerándose que los hitos constituyen logros cualitativos y los objetivos constituyen logros cuantitativos” (art.2.4).
b.3) La exigencia de “no causar un perjuicio significativo” definida como “no apoyar o llevar a cabo actividades económicas que causen un perjuicio significativo a alguno de los objetivos medioambientales, en su caso, en el sentido en del artículo 17 del Reglamento (UE) 2020/852» (art.2.6).
c) Coherencia
Los PLARER deberán mostrar una doble coherencia nacional porque:
c.1) Deberán ser coherentes con los retos y prioridades específicos de cada país, determinados en el marco del Semestre Europeo, así como con los determinados en la recomendación más reciente del Consejo sobre la política económica de la zona del euro para los Estados miembros cuya moneda es el euro.
c.2) Deberán ser coherentes con la información que los Estados miembros hayan incluido en los programas nacionales de reformas en el marco del Semestre Europeo, en sus planes nacionales de energía y clima y en sus versiones actualizadas en el marco del Reglamento (UE) 2018/1999, en los planes territoriales de transición justa en el marco de un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca el Fondo de Transición Justa (en lo sucesivo, «Reglamento del Fondo de Transición Justa»), en los planes de aplicación de la Garantía Juvenil y en los acuerdos de asociación y los programas operativos en el marco de los fondos de la Unión.
B) El procedimiento de construcción de los Planes de Recuperación y Resiliencia (PLARER) nacionales
a) La elaboración de los PLARER nacionales por cada Estado Miembro de la UE
Cada Estado miembro que desee recibir una contribución financiera deberá presentar a la Comisión un PLARER y, una vez que la Comisión haya puesto a disposición para su asignación el importe mencionado, podrá actualizar y presentarlo para tener en cuenta la contribución financiera máxima actualizada.
Estos PLARER nacionales deberán cumplir una serie de requisitos:
a.1) Requisitos formales: podrán presentarse en un único documento integrado junto con el programa nacional de reformas a más tardar el 30 de abril. El Estado miembro podrá presentar un proyecto de PLARER a partir del 15 de octubre del año anterior.
a.2) Requisitos materiales: en general, estarán debidamente motivados y justificados. En particular, en ellos deberán figurar una explicación del modo en que el plan de recuperación y resiliencia representa una respuesta integral y adecuadamente equilibrada a la situación económica y social del Estado miembro, contribuyendo así de manera adecuada a todos los pilares del MERER; una explicación de cómo el plan de recuperación y resiliencia contribuye a abordar de manera efectiva la totalidad o una parte significativa de los retos determinados en las correspondientes recomendaciones específicas por país o los retos determinados en otros documentos pertinentes adoptados oficialmente por la Comisión en el marco del Semestre Europeo; una explicación detallada de cómo el plan de recuperación y resiliencia reforzará el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica, social e institucional del Estado miembro en cuestión, en particular a través de la promoción de políticas destinadas a la infancia y la juventud, y atenuará las repercusiones económicas y sociales de la crisis de la COVID-19, contribuyendo a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, mejorando así la cohesión y la convergencia económicas, sociales y territoriales dentro de la Unión; etc. (art.18).
b) La evaluación de los PLARER nacionales por la Comisión Europea
b.1) Procedimiento de evaluación
La Comisión evaluará el PLARER o, cuando proceda, la versión actualizada de dicho plan, que presente el Estado miembro en estrecha cooperación con dicho Estado en el plazo de dos meses a partir de la presentación oficial, y presentará a su vez una propuesta de decisión de ejecución del Consejo. La Comisión podrá formular observaciones o solicitar información adicional y el Estado miembro en cuestión facilitará la información adicional solicitada y, si es necesario, podrá revisar el plan de recuperación y resiliencia, incluso después de la presentación oficial de este.
b.2) Criterios de evaluación: pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia
Cuando evalúe cada PLARER para determinar el importe que se asignará al Estado miembro de que se trate, la Comisión tendrá en cuenta la información analítica sobre dicho Estado miembro que esté disponible en el marco del Semestre Europeo, así como la justificación y los elementos facilitados por dicho Estado miembro así como cualquier otra información pertinente como, en concreto, la información incluida en el programa nacional de reformas y en el plan nacional de energía y clima de dicho Estado miembro, y en los planes territoriales de transición justa en el marco del Reglamento del Fondo de Transición Justa, en los planes de aplicación de la Garantía Juvenil y, si procede, información sobre el apoyo técnico que se haya recibido a través del Instrumento de Apoyo Técnico.
En concreto, la Comisión evaluará cada PLARER teniendo en cuenta los cuatro criterios siguientes que aplicará de conformidad con el anexo V (art.19):
b.2.1) Pertinencia: en este sentido evaluará si el PLARER representa una respuesta integral y adecuadamente equilibrada ante la situación económica y social, y contribuye así de forma adecuada a los seis pilares del MERERE, teniendo en cuenta los retos específicos y la asignación financiera del Estado miembro de que se trate; si está previsto que contribuya a hacer frente de manera efectiva a la totalidad o a una parte significativa de los retos determinados en las correspondientes recomendaciones específicas por país dirigidas al Estado miembro en cuestión, incluidos sus aspectos presupuestarios; si está previsto que contribuya de manera efectiva a reforzar el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica, social e institucional del Estado miembro, contribuyendo a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, también a través del fomento de políticas destinadas a la infancia y la juventud, y a mitigar el impacto económico y social de la crisis de la COVID-19, reforzando así la cohesión económica, social y territorial y la convergencia en la Unión; etc.
b.2.2) Eficacia: en este sentido evaluará si está previsto que el PLARER tenga repercusiones duraderas en el Estado miembro en cuestión y si se prevé que las disposiciones propuestas por los Estados miembros en cuestión garanticen un seguimiento y una ejecución efectivos del plan de recuperación y resiliencia, incluido el calendario previsto, los hitos y objetivos previstos, y los indicadores correspondientes.
b.2.3) Eficiencia: en este sentido evaluará si la justificación proporcionada por el Estado miembro sobre el importe de los costes totales estimados del PLARER es razonable y verosímil, está en consonancia con el principio de coste-eficacia y guarda proporción con las repercusiones económicas y sociales previstas a escala nacional; y si está previsto que las disposiciones propuestas por los Estados miembros de que se trate prevengan, detecten y corrijan la corrupción, el fraude y los conflictos de intereses en la utilización de los fondos proporcionados en el marco del Mecanismo, incluidas las disposiciones destinadas a evitar la doble financiación procedente del Mecanismo y de otros programas de la Unión.
b.2.4) Coherencia: en este sentido evaluará si el PLARER incluye medidas de ejecución de reformas y proyectos de inversión pública que constituyen actuaciones coherentes.
c) La propuesta de la Comisión y la decisión de ejecución del Consejo
A propuesta de la Comisión, el Consejo aprobará mediante una decisión de ejecución la evaluación del PLARER presentado por el Estado miembro.
Si la Comisión evalúa positivamente un PLARER, en su propuesta de decisión de ejecución al Consejo establecerá las reformas y proyectos de inversión que el Estado miembro ejecutará, incluidos los hitos y objetivos.
En particular, la propuesta de la Comisión de decisión de ejecución al Consejo diferenciará los dos tipos de medidas amparadas por el MERER: Por una parte, las contribuciones financieras calculadas conforme al Reglamento y, por otra parte, el importe de la ayuda en forma de préstamo, y las reformas y proyectos de inversión adicionales que el Estado miembro deba realizar con cargo al préstamo, incluidos los hitos y objetivos adicionales.
d) La modificación de los PLARER nacionales
d.1) Presentación por el Estado miembro
Cuando un Estado miembro, por circunstancias objetivas, no pueda completar en su totalidad o en parte el PLARER, incluidos los hitos y objetivos pertinentes; podrá presentar a la Comisión una solicitud motivada con una propuesta para modificar o sustituir las decisiones de ejecución del Consejo.
El Estado miembro podrá optar por proponer un PLARER modificado o uno nuevo.
Los Estados miembros podrán solicitar apoyo técnico para elaborar dicha propuesta, con arreglo al Instrumento de Apoyo Técnico.
d.2) Aceptación o rechazo por la Comisión
En este caso, se abren dos posibles decisiones de la Comisión:
d.2.1) Si la Comisión considera que los motivos alegados por el Estado miembro en cuestión justifican la modificación del correspondiente Plan, examinará la versión modificada o nueva del plan de recuperación y resiliencia de conformidad con los criterios antes señalados y formulará una propuesta de una nueva decisión de ejecución del Consejo, en el plazo de dos meses a partir de la presentación oficial de la solicitud. Si fuera necesario, el Estado miembro en cuestión y la Comisión podrán convenir la prórroga de dicho plazo por un período de tiempo razonable. El Consejo adoptará la nueva decisión de ejecución, por regla general, en las cuatro semanas siguientes a la adopción de la propuesta de la Comisión.
d.2.2) Si la Comisión considera que los motivos alegados por el Estado miembro en cuestión no justifican la modificación del correspondiente plan de recuperación y resiliencia, rechazará la solicitud en el mismo plazo, tras haber dado al Estado miembro la posibilidad de presentar sus observaciones en el plazo de un mes a partir de la fecha en que la Comisión haya comunicado sus conclusiones (art.21).
C) EL control del MERER
a) Los principios del control
a.1) Transparencia
La Comisión Europea transmitirá al Parlamento Europeo y al Consejo de forma simultánea, en igualdad de condiciones y sin demora indebida, los PLARER presentados oficialmente por los Estados miembros, así como las propuestas de decisiones de ejecución del Consejo (art.25).
La Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe anual sobre la ejecución del MERER que contendrá información sobre los avances realizados con los PLARER de los Estados miembros, incluida información sobre la situación relativa a la realización de los hitos y objetivos, así como sobre la situación de los pagos y las suspensiones de estos (art.31).
a.2) Coordinación y complementariedad
La Comisión Europea y los Estados miembros, de forma proporcionada a sus respectivas responsabilidades, fomentarán sinergias y garantizarán una coordinación eficaz entre el MERER y otros programas e instrumentos de la Unión, en particular el Instrumento de Apoyo Técnico, especialmente con las medidas financiadas por los fondos de la Unión. Para ello: “a) garantizarán la complementariedad, sinergia, coherencia entre los diferentes instrumentos a escala de la Unión, nacional y, en su caso, regional, en particular en lo que respecta a las medidas financiadas por fondos de la Unión, tanto en la fase de planificación como durante la ejecución; b) optimizarán los mecanismos de coordinación para evitar la duplicación de esfuerzos; y c) garantizarán una estrecha cooperación entre los responsables de la ejecución y el control a escala de la Unión, nacional y, en su caso, regional para lograr los objetivos del Mecanismo” (art.28)..
b) Seguimiento de la ejecución
La Comisión hará un seguimiento de la ejecución del MERER y medirá el logro de los objetivos. Este seguimiento de la ejecución será específico y proporcionado a las actividades llevadas a cabo en el marco del Mecanismo. El sistema de la Comisión para informar sobre el rendimiento garantizará que los datos para el seguimiento de la ejecución de las actividades y los resultados se recopilen de manera eficiente, efectiva y oportuna. A tal fin, se impondrán a los perceptores de financiación de la Unión requisitos de información proporcionados.
En particular, la Comisión informará ex post de los gastos financiados por el MERER en el marco de cada uno de sus seis pilares. Dichos informes se basarán en el desglose del gasto estimado previsto en los PLARER aprobados. Los Estados miembros informarán a la Comisión sobre los indicadores comunes (art.29).
En concreto, la Comisión establecerá un Cuadro de Indicadores de la Recuperación y la Resiliencia (CIRER) que mostrará los avances en la aplicación de los PLARER de los Estados miembros en cada uno de los seis pilares del MERER. El CIRER constituirá el sistema de información sobre el rendimiento del MERER. Y mostrará los avances realizados en la ejecución de los PLARER en relación con los indicadores comunes previstos. Será operativo a más tardar en diciembre de 2021 y será actualizado por la Comisión dos veces al año, poniéndose a disposición del público en un sitio web o en un portal de internet (art.30).
c) Medidas de vinculación del Mecanismo a una buena gobernanza económica
La Comisión presentará una propuesta al Consejo para suspender la totalidad o parte de los compromisos o pagos cuando el Consejo decida que un Estado miembro no ha tomado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, a menos que haya determinado la existencia de una recesión económica grave en el conjunto de la Unión.
La Comisión podrá proponer al Consejo la suspensión total o parcial de los compromisos o los pagos en relación con cualquiera de los supuestos siguientes: “a) cuando el Consejo adopte dos recomendaciones sucesivas en el marco del mismo procedimiento de desequilibrio excesivo de conformidad con el artículo 8, apartado 3, del Reglamento (UE) 1176/2011, basándose en que el Estado miembro ha presentado un plan de acción correctora insuficiente; b) cuando el Consejo adopte dos decisiones sucesivas en el marco del mismo procedimiento de desequilibrio excesivo de conformidad con el artículo 10, apartado 4, del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, en las que constate el incumplimiento del Estado miembro basándose en que este no ha tomado las medidas correctoras recomendadas; c) cuando la Comisión llegue a la conclusión de que el Estado miembro no ha tomado medidas con arreglo al Reglamento (CE) 332/2002 y, en consecuencia, decida no autorizar el desembolso de la asistencia financiera concedida a ese Estado miembro; d) cuando el Consejo decida que un Estado miembro no cumple el programa de ajuste macroeconómico a que se refiere el artículo 7 del Reglamento (UE) 472/2013, o las medidas exigidas en una decisión del Consejo adoptada de conformidad con el artículo 136, apartado 1, del TFUE”.
Se dará prioridad a la suspensión de los compromisos; los pagos solo se suspenderán cuando se precise actuar de forma inmediata en caso de un incumplimiento significativo. La decisión de suspender los pagos se aplicará a las solicitudes de pago presentadas tras la fecha de la decisión de suspensión (art.11).