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¡Bienvenido Mr. Marshal! El Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19

La importancia de la recuperación de la Unión Europea tras la crisis de la COVID-19 justifica que publiquemos este entrada en día tan señalado como Nochebuena y que, de paso, felicitemos a los lectores y lectoras de este blog las Fiestas que pondrán fin a este aciago año 2020 y servirán de puente de entrada al nuevo año 2021 para el que les profesamos, desde este blog, nuestros mejores deseos de salud y de prosperidad.


Tres disposiciones de la Unión Europea claves para el proceso de recuperación tras la crisis de la COVID-19


En el DOUE del pasado día 22.12.2020 se publicaron tres disposiciones comunitarias de la máxima importancia para el proceso de recuperación tras la crisis de la COVID-19. Se trata de las siguientes (por su oeden de aparición en el DOUE):


a) El Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020 por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 (pág. L 433 I/11 y ss.).

b) El Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (pág. L 433 I/23 y ss.)

c) El Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios de 16 de diciembre de 2020 (pág. L 433 I/28 y ss.). Su finalidad es “aplicar la disciplina presupuestaria, mejorar el funcionamiento del procedimiento presupuestario anual y la cooperación entre las instituciones en materia presupuestaria, así como garantizar una buena gestión financiera y establecer una cooperación y una hoja de ruta para la introducción durante el período del marco financiero plurianual 2021-2027 (en lo sucesivo, «MFP 2021-2027») de nuevos recursos propios que sean suficientes para cubrir el reembolso del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea establecido en virtud del Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo(1) (en lo sucesivo, «Reglamento EURI»)” (apartado 1).


Estas tres disposiciones establecen una estructura financiera compleja para el proceso de recuperación tras la crisis de la COVID-19 del que, por razones de espacio y de tiempo, ofrecemos una panorámica general en esta entrada.


Estructura de Instrumentos presupuestarios de la UE para el proceso de recuperación tras la crisis de la COVID-19


Esta estructura se integra en el Marco Financiero Plurianual (MFP) de la UE y se fija en 7 años a partir del ejercicio que comienza el 1 de enero de 2021. Se establece en el Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020 -que será aplicable a partir del 1 de enero de 2021 (art.22), que establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 y se asienta sobre dos categorías de Instrumentos presupuestarios:


a) Los instrumentos especiales temáticos, que son necesarios para que la Unión pueda responder a determinadas situaciones o consecuencias imprevistas, y así permitir el buen desarrollo del procedimiento presupuestario. Se trata de los siguientes:


a.1) El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, cuyos objetivos y alcance se establecen en el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, no podrá rebasar un importe anual máximo de 186 millones EUR (a precios de 2018) (art.8 Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093).


a.2) La Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia no rebasará un importe anual máximo de 1 200 millones EUR (a precios de 2018). Cualquier parte del importe anual no utilizada en el ejercicio n podrá utilizarse hasta el ejercicio n +1. La parte del importe anual procedente del ejercicio anterior será utilizada en primer lugar. Cualquier parte del importe anual del ejercicio n que no se utilice en el ejercicio n+1 quedará cancelada (art.9 Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093).


a.3) La Reserva de ajuste al Brexit que prestará asistencia para contrarrestar las consecuencias imprevistas y negativas en los Estados miembros y en los sectores más afectados por la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, a reserva de las condiciones establecidas en el instrumento pertinente y con arreglo a estas. No rebasará un importe anual de 5 000 millones EUR (a precios de 2018) (art.10 Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093).


b) Los instrumentos especiales no temáticos, necesarios para seguir potenciando la flexibilidad. Son los siguientes:


b.1) El Instrumento de Margen Único que debe permitir la transferencia de los márgenes disponibles por debajo de los límites máximos para los créditos de compromiso y de pago, respectivamente, entre ejercicios y, en el caso de los créditos de compromiso, entre las rúbricas del MFP, sin sobrepasar los importes totales de los límites máximos del MFP para los créditos de compromiso y de pago durante todo el período del MFP. Se regula en el art.11 del Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093.


b.2) El Instrumento de Flexibilidad debe permitir la financiación de gastos imprevistos específicos en un ejercicio determinado. Se regula en el art.12 del Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093.


El Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19


Este Instrumento se establece y regula en el Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 que entró en vigor el 23 de diciembre de 2020 (art.6) y que, en su art.2.1, dispone que “se financiará con un importe de hasta 750 000 millones EUR (a precios de 2018) sobre la base de la facultad prevista en el artículo 5 de la Decisión sobre recursos propios”.


Su finalidad es facilitar “medidas destinadas a restablecer los mercados de trabajo así como los sistemas de servicios de asistencia sanitaria; a revitalizar el potencial de crecimiento sostenible y de empleo con objeto de reforzar la cohesión entre los Estados miembros y sostener su transición hacia una economía ecológica y digital; a ofrecer apoyo a las empresas afectadas por el impacto de la crisis de la COVID-19, en particular a las pequeñas y medianas empresas, y apoyo a la inversión en actividades que resulten esenciales para el fortalecimiento del crecimiento sostenible en la Unión, incluida la inversión financiera directa en empresas; medidas para la investigación y la innovación en respuesta a la crisis de la COVID-19; para la creación de capacidades a nivel de la Unión para mejorar la preparación frente a futuras situaciones de crisis; para el mantenimiento de los esfuerzos para garantizar una transición justa hacia una economía neutra desde el punto de vista climático; y a ayudar a la agricultura y el desarrollo en las zonas rurales para que puedan hacer frente al impacto de la crisis de la COVID-19” (Considerando 7).

Las medidas adoptadas el amparo de este Instrumento deben reunir las 4 características siguientes:


a) Causalidad, ya que “las medidas sin precedentes, tomadas en respuesta a la situación excepcional causada por la COVID-19, que escapa al control de los Estados miembros, han provocado perturbaciones mayúsculas de la actividad económica, que se reflejan en un fuerte declive del producto interior bruto y un impacto significativo en el empleo, las condiciones sociales, la pobreza y las desigualdades. En particular, estas medidas han alterado las cadenas de suministro y la producción e impedido acudir al trabajo. Además, la prestación de muchos servicios ha resultado muy difícil o imposible. Al mismo tiempo, la demanda de los consumidores ha disminuido. Numerosas empresas están sufriendo escasez de liquidez, y su solvencia está en riesgo, mientras que los mercados financieros son muy volátiles. Sectores clave como los viajes y el turismo se ven especialmente afectados. En términos más generales, las medidas ya han producido o producirán un grave deterioro de la situación financiera de muchas empresas en la Unión” (Considerando 2).


b) Excepcionalidad, ya que “dado que el presente Reglamento es una respuesta excepcional a las circunstancias temporales, pero extremas, la ayuda proporcionada solo debe concederse para hacer frente a las consecuencias económicas adversas de la crisis de la COVID-19 o a las necesidades de financiación inmediatas para evitar un rebrote de esta crisis” (Considerando 6).


c) Finalidad, ya que “la situación excepcional causada por la COVID-19, que escapa al control de los Estados miembros, exige un enfoque coherente y unificado a escala de la Unión. Para evitar un mayor deterioro de la economía, el empleo y la cohesión social e impulsar una recuperación sostenible y resiliente de la actividad económica, debe establecerse un programa excepcional y coordinado de apoyo económico y social, con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros, en particular para con aquellos Estados miembros que se hayan visto especialmente afectados” (Considerando 5).


d) Programación, puesto que “las medidas a que se refiere el apartado 2 se aplicarán en el marco de programas específicos de la Unión y de conformidad con los actos pertinentes de la Unión que establezcan normas para dichos programas, respetando plenamente los objetivos del Instrumento. Estas medidas incluirán asistencia técnica y administrativa para su aplicación” (art.2.3).

Reflexión final: ¡Bienvenido Mr. Marshal!


El título de esta entrada obedece al panorama desolador que ofrecen los planes insensatos de nuestro Gobierno que pretende convencernos, frente a todos los pronósticos serios de la OCDE, del Propio Banco de España, de FUNCAS y de otras entidades nacionales e internacionales; de que la ayuda comunitaria será el “bálsamo de Fierabras” que permita cuadrar las cifras de ingresos y gastos de unos Presupuestos Generales del Estado que nacen lastrados tanto por la ineptitud técnica como por la felonía política.


Una muestra más de “creatividad gubernamental” la constatamos cuando vemos que se recurre a la publicación de Reales Decretos Leyes “per saltum” lo cual es difícilmente compatible con el requisito constitucional ex art.86 CE de la extraordinaria y urgente necesidad en general y en esta situación pandémica en particular.


Así, hemos visto cómo en el BOE del día de ayer, de 23 de diciembre de 2020. se publicaron el Real Decreto-ley 35/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes de apoyo al sector turístico, la hostelería y el comercio y en materia tributaria, que ha entrado en vigor hoy, 24 de diciembre de 2020 (Disposición final décima) y el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes, que ha entrado en vigor hoy, 24 de diciembre de 2020, que entró en vigor ayer, 23 de diciembre de 2020, día de su publicación en el BOE. (Disposición final segunda).


Pues bien, para adivinar donde esta el Real Decreto Ley 36/2020 hay que leer atentamente la referencia del Consejo de Ministros del pasado martes 22 de diciembre de 2020 que, en su epígrafe de “Asuntos generales. Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. Medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia” da cuenta de que “el Consejo de Ministros ha aprobado un Real Decreto-ley de medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Tras la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional provocada por la COVID-19 el pasado 11 de marzo y la rápida propagación de esta enfermedad, tanto en el ámbito nacional como internacional, los Estados miembros de la Unión Europea adoptaron con rapidez medidas coordinadas de emergencia para proteger la salud de la ciudadanía y evitar el colapso de la economía. El Consejo Europeo del pasado 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en este momento histórico de un esfuerzo sin precedentes y de un planteamiento innovador que impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó un paquete de medidas de gran alcance. Estas medidas aúnan el futuro marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU») por valor de 750 000 millones de euros en precios constantes del año 2018. (…)”.