Nuestra confianza en la Unión Europea y en la Unión del Mercado de Capitales en particular ante la gestión de la crisis económica causada por la pandemia del COVID 19
En este blog nos venimos ocupando, con asiduidad, de la regulación financiera de la UE convencidos, como estamos desde hace ya muchos años (en los que participamos de los estudios y trabajos legislativos en las Instituciones de la UE); de que en esta integración debemos de poner nuestras esperanzas de futuro. Ello nos parece particularmente oportuno en el momento presente porque percibimos, con desoladora claridad, en nuestra regulación financiera actual el cartel que anuncia -como en la entrada del Infierno de la Divina Comedia- “Abandonad toda esperanza”. Es más, en los últimos días hemos podido comprobar cómo el futuro -y eventual- reparto de la ayuda extraordinaria de la UE para combatir la pandemia del COVID 19 se esta subastando de forma anticipada convertido en botín político clientelar que puede acabar como “el cuento de la lechera”. Nos preocupan particularmente algunas noticias publicadas en la prensa dominical que anuncian cómo el Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas (FASEE) se convertirá en sede de “puertas giratorias” -o incluso de “tiovivos”- desde la política a las grandes empresas estratégicas en crisis (preocupación que hemos expresado en las sucesivas entradas que hemos dedicado en este blog al FASEE y que el lector podrá ver expuestas en nuestro reciente estudio sobre “El Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas (FASEE) como instrumento de salvamento contra la pandemia del COVID 19”, publicado en la Revista Iberoamericana del Mercados de Valores (RIMV) n.º 62, 2020). Desde esta humilde atalaya estaremos vigilantes para denunciar los abusos que se puedan cometer en este instrumento vital para la recuperación economía española.
Es por lo anterior por lo que nos parece de particular interés dar cuenta del Informe Especial nº 25/2020 publicado por el Tribunal de Cuentas Europeo sobre la “Unión de los mercados de capitales – Avance inicial lento hacia una meta ambiciosa”.
Alcance y enfoque de la auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo
Se trata de un Informe Especial que elabora el Tribunal de Cuentas Europeo con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE en el que audita el diseño, ejecución y eficacia de la Unión de los Mercados de Capitales (UMC) con el propósito de informar a las partes interesadas y ofrecer recomendaciones a la Comisión para apoyar el mayor desarrollo de la UMC.
En particular, las acciones analizadas en este Informe Especial corresponden a cuatro de las siete áreas de intervención en el Plan de acción de la UMC, a saber: i) financiación para la innovación, las empresas emergentes y las empresas no cotizadas, ii) facilitar a las empresas la entrada y la captación de capital en mercados públicos, iii) aprovechar la capacidad bancaria para apoyar la economía en general y iv) facilitar la inversión transfronteriza.
La auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo parte de una pregunta general: “¿las medidas de la Comisión han contribuido satisfactoriamente a la construcción de una UMC efectiva?” Y, para responderla, el Informe evalúa los 4 aspectos siguientes sobre la actuación de la Comisión: “a) ayudó a diversificar la financiación de las empresas, y en particular de las pymes; b) contribuyó al desarrollo de mercados de capitales locales más arraigados y mejor integrados; c) adoptó medidas eficaces para abordar las principales barreras transfronterizas, y d) dotó a la UMC de un marco de rendimiento convincente”.
Oportunidad de la auditoría de la UMC por el Tribunal de Cuentas Europeo
La oportunidad de este Informe de auditoría de la UMC se explica porque “el Plan de acción de 2015 para la creación de una UMC y su Revisión intermedia de 2017 preveían un gran número de medidas, que deberían haber producido un efecto acumulativo respecto al establecimiento de las bases de la UMC a finales de 2019. Dada la alta prioridad otorgada a esta iniciativa emblemática de la Comisión y las partes interesadas, consideramos que el presente informe es oportuno para apoyar un mayor desarrollo de la UMC.”.
Por consiguiente, en el Informe se examina “si la Comisión desempeñó adecuadamente su función y se destacan cuestiones que pueden afectar a la actuación satisfactoria de la UMC ahora y en el futuro”. En concreto, en esta auditoría, el Tribunal de Cuentas Europeo examina “si la Comisión ha culminado con éxito sus acciones encaminadas a la creación de una UMC eficaz. Para abordar esta cuestión general, evaluamos si la Comisión: alcanzó sus objetivos de ampliar la diversidad de fuentes de financiación empresarial; adoptó medidas eficaces para fomentar de manera suficiente unos mercados de capitales más integrados y consolidados; eliminó las barreras transfronterizas para los participantes en el mercado, y diseñó y supervisó adecuadamente el proyecto de UMC”.
El informe incide en la oportunidad de auditar la UCM ya que su propia necesidad nunca ha sido tan acuciante como hoy en día a la vista de una coyuntura marcada por los factores siguientes:
a) El Brexit que “ha acentuado la necesidad política de construir mercados de capitales más arraigados e integrados en la UE, ya que el Reino Unido, el mercado de capitales más amplio y consolidado y el eje europeo más importante de financiación inicial, abandonó oficialmente la UE el 31 de enero de 2020”.
b) La globalización que hace que “la competencia mundial aumenta, como indica la salida de la UE de pymes europeas innovadoras a la búsqueda de una mejor financiación y un entorno más propicio para la financiación de empresas de crecimiento rápido”.
c) La incertidumbre económica provocada por la pandemia de la COVID-19 ha sido identificada por la Comisión como “un factor adicional a favor de la UMC, que podría llegar a movilizar la financiación privada y a acelerar la recuperación de la economía”.
Diagnóstico carencial de la implantación de la Unión de los Mercados de Capitales (UMC) por el Tribunal de Cuentas Europeo
Este diagnóstico de situación de la implantación de la UMC debe partir de la razón de ser de esta UMC cuyo presupuesto reside en que la UE cuenta con un sistema basado principalmente en los préstamos para financiar la economía real y, por tanto, depende en gran medida de los bancos. Por ello, para tratar de equilibrar la excesiva dependencia de la financiación bancaria, la Comisión lanzó en 2015 un plan de acción para la creación de una Unión de los Mercados de Capitales (UMC) destinado a fomentar el desarrollo y la integración de los mercados de capitales de la UE y garantizar fuentes alternativas de financiación a empresas, entre ellas las pymes. El plan de acción preveía una serie de medidas, muchas de las cuales requieren de la cooperación entre las entidades que participan en el mercado, los Estados miembros y las instituciones europeas.
El resumen del Informe comienza destacando que “la UMC es una iniciativa a gran escala de la Unión Europea y fue lanzada oficialmente en el plan de acción de la Comisión en 2015. El principal objetivo de la UMC es crear un mercado único de capitales en el que las empresas, y en particular las pymes, dispongan de un mejor acceso a la financiación no bancaria y los mercados de capitales locales se consoliden y se integren mejor. Mediante la complementación de la financiación bancaria, la mejora de la puesta en común de riesgos en el sector privado, y la reducción global del riesgo, la UMC tiene por objeto lograr un sistema financiero más estable y mejor equipado para impulsar el crecimiento, crear empleo y dotar a Europa de mayor atractivo para la inversión extranjera”.
Recuerda también el Informe que “la libre circulación de capitales es una de las cuatro libertades –junto con la libre circulación de bienes, servicios y trabajadores– y un objetivo clave de la Unión Europea. La importancia y los beneficios de la creación de un mercado europeo de capitales se han debatido durante mucho tiempo, como en el informe Segré de 1966, el informe Lamfalussy de 2001 y anteriores comunicaciones de la Comisión (por ejemplo, de 1996, 1998 y 2011). Aunque hayan cambiado los aspectos de especial interés, la magnitud y los retos del desarrollo y de la integración de los mercados de capitales, la UE nunca ha logrado contar con mercados de capitales integrados que funcionen correctamente”.
Constata también el Informe que “existen discrepancias geográficas entre los Estados miembros en cuanto a la capitalización, la liquidez y la profundidad de sus mercados de capitales locales. Los Estados miembros del oeste y del norte de la UE tienden a poseer mercados de capitales más arraigados y centros de capital que se autorrefuerzan, mientras que los Estados miembros del este y del sur se han quedado rezagados. Hasta ahora, Londres era el centro financiero más importante de la UE. La retirada del Reino Unido de la UE representa un desafío para el proyecto de la UMC. A pesar de los esfuerzos realizados tras la crisis financiera, la mayoría de las economías de los Estados miembros de la UE siguen dependiendo más de la financiación bancaria que de la financiación del mercado de capitales (p. ej., capital inversión, capital riesgo, bonos). Las pymes en Europa optan por una financiación bancaria comparativamente más barata, lo que les permite mantener la plena propiedad. Aunque la financiación no bancaria ha tenido una relevancia creciente en la última década, los préstamos bancarios siguieron representando en torno al 45 % de la financiación total de la deuda de sociedades no financieras en la zona del euro en 2018, por debajo del 60 % registrado en 2007”.
En particular, el Informe incide en el sesgo nacional, es decir, una tendencia a invertir la mayoría de la cartera en activos nacionales por lo que “la falta de información fácilmente disponible sobre las empresas y unos niveles insuficientes de alfabetización financiera, son obstáculos adicionales que limitan la demanda de los inversores de instrumentos del mercado de capitales”.
Las carencias en la implantación de la UMC detectadas por la auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo
El Tribunal de Cuentas Europeo constata que, en términos generales, la Comisión ha realizado algunos avances en el logro de su objetivo de construcción de la UMC; pero verifica, también, que, hasta la fecha, las medidas que ha podido introducir en los ámbitos de su competencia no han servido para catalizar progresos significativos. A este respecto, dice: “Nuestra conclusión global es que la Comisión se ha esforzado por lograr el difícil objetivo de crear una UMC, pero que sus resultados aún no se han hecho patentes. Muchas medidas que la Comisión pudo adoptar en sus ámbitos de competencia solo alcanzaron avances limitados en el logro de los objetivos de la UMC. Por su propia naturaleza, estas medidas (por ejemplo, medidas suaves como realización de análisis o fomento de buenas prácticas), no han podido catalizar avances sustanciales en la realización de la UMC. Otra limitación a la que se enfrentó la Comisión se debía a que muchas de las acciones clave solo pueden ser llevadas a cabo por los Estados miembros o con el pleno apoyo de estos”.
A partir de ahí, el Informe precisa las carencias en los cuatro aspectos auditados:
a) En cuanto a las medidas destinadas a diversificar las fuentes de financiación para las empresas constata que “se orientaron a cuestiones que eran demasiado concretas para iniciar e impulsar un cambio estructural hacia una mayor financiación del mercado en la UE y solo tuvieron un impacto limitado. Además, la legislación sobre titulización, pese a ser una medida positiva, no ha producido aún la recuperación prevista en el mercado europeo de titulización después de la crisis financiera ni ayudó a los bancos ampliando así su capacidad de préstamo, para, entre otras cosas, facilitar la financiación de las pymes. Las operaciones se mantienen concentradas en las clases de activos tradicionales (es decir, hipotecas, préstamos para la adquisición de automóviles) y en determinados Estados miembros”.
b) En cuanto al desarrollo de los mercados de capitales locales, el Informe de auditoría señala que “la Comisión ejerció su función coordinadora en el proceso del Semestre Europeo. Sin embargo, la Comisión no formuló una estrategia de la UE exhaustiva y clara, ni recomendó que todos los Estados miembros con mercados de capitales menos desarrollados aplicaran las reformas pertinentes. La Comisión utilizó el programa de apoyo a las reformas estructurales, basado en la demanda, con el fin de financiar, entre otros, proyectos pertinentes para la UMC. Aunque la lógica de intervención del PARE no se orientó formalmente hacia las necesidades específicas de los mercados de capitales de la UE, los objetivos de la UMC se abordaron en los proyectos. No obstante, el enfoque basado en la demanda no propició la prestación de apoyo a todos los Estados miembros según sus necesidades, y los resultados del enfoque están todavía por ver”.
c) En cuanto a los flujos de capital transfronterizos, el Informe señala que “el Plan de acción de la UMC no supuso un avance en cuanto a la superación de las barreras fundamentales que impiden los flujos de capital transfronterizos. Tales barreras se derivan a menudo de leyes nacionales, como las aplicadas en los ámbitos de la legislación sobre insolvencia y las retenciones fiscales, o de una falta de educación financiera. Los avances en la tarea de abordar dichas barreras fueron limitados, debido en parte a la falta de apoyo de los Estados miembros”.
d) En cuanto al diseño de la UMC, dice el Informe que “sus objetivos no siempre eran suficientemente medibles. Además, no se establecieron prioridades antes del inicio del proyecto. La supervisión de la Comisión se limitó a los progresos alcanzados con las medidas legislativas. No supervisó periódica y sistemáticamente los avances en la consecución de los objetivos de la UMC”.
Tratamiento recomendado por el Tribunal de Cuentas Europeo para mejorar la implementación de la Unión de los Mercados de Capitales (UMC)
Por lo anterior, el Tribunal de Cuentas Europeo recomienda que “la Comisión proponga acciones orientadas a facilitar en mayor medida el acceso de las pymes a los mercados de capitales; fomente unos mercados de capitales locales más arraigados y mejor integrados; elimine las principales barreras transfronterizas a la inversión; defina objetivos específicos y medidas esenciales, y desarrolle un sistema para el seguimiento de la ejecución de la UMC”.
Estas 4 recomendaciones se enuncian del modo siguiente:
“Recomendación 1 – Proponer medidas bien orientadas para facilitar aún más el acceso de las pymes a los mercados de capitales
Recomendación 2 – Fomentar mercados de capitales locales más profundos y mejor integrados
Recomendación 3 – Abordar los principales obstáculos transfronterizos a la inversión
Recomendación 4 – Elaborar objetivos específicos, medidas críticas y la supervisión de la UMC”.