La legitimidad originaria del instrumento normativo utilizado
He de comenzar esta entrada haciendo dos afirmaciones: La primera es que no dudo de la legitimidad originaria del Gobierno al combatir la pandemia trágica del COVID mediante el recurso al instrumento normativo excepcional del Real Decreto-Ley previsto en el artículo 86 de nuestra Constitución. Es más, tampoco me cabe duda de que la reiteración inicial en el uso de tan extraordinario instrumento estuvo plenamente justificada. La segunda afirmación inicial es mi confianza plena en algunos de los funcionarios de los ministerios económicos “clásicos” que conozco desde hace ya muchos años y que han estado tras la redacción técnica de los Reales Decretos Leyes dictados para combatir los efectos económicos de la crisis del COVID 19.
La causa: la alteración del instrumento normativo por su uso para fines diferentes del combate contra el COVID 19
Dicho lo anterior, el título de esta entrada -excepcional por dominical- responde a la constatación de que, cuando lo excepcional se cronifica y se instrumentaliza para fines diferentes, transitamos peligrosamente desde la extraordinaria y urgente necesidad constitucional hacia la ordinaria y recurrente fatalidad inconstitucional. Proceso que merece, a nuestro parecer, dos calificativos.
En primer lugar, merece el calificativo de perverso, por la finalidad última que persigue que parece ser la de instaurar una suerte de by-pass de las Cortes Generales por parte del Gobierno que, a nuestro entender, está socavando gravemente la estructura de la separación entre el poder legislativo y el ejecutivo y sus respectivas funciones constitucionalmente asignadas.
En segundo lugar, el calificativo de fraudulento por su forma de proceder en el sentido técnico jurídico que emplea el artículo 6.4 de nuestro Código Civil como la utilización de una norma para logar fines no amparados por ella o incluso derechamente opuestos a su finalidad última.
El efecto jurídico inmediato: la inseguridad jurídica
Y, si de las causas pasamos a las consecuencias, vemos que la inseguridad jurídica que ha generado la promulgación de un rosario de Reales Decretos Leyes cuyas disposiciones modifican o derogan las de otros Reales Decretos Leyes que les antecedieron en plazos tan breves como los días, como mucho, las semanas; unida a la contracción del consumo por el confinamiento ha iniciado un proceso imparable de deslocalización y ajustes productivos de multinacionales (p.ej. en el sector estratégico de la automoción).
Y para fundamentar -desde el punto de vista técnico-jurídico- lo que acabamos de decir, procede detenerse en uno de los últimos Reales Decretos Leyes promulgados con medidas económicas trascendentales. Nos referimos al «Real Decreto-ley 19/2020, de 26 de mayo, por el que se adoptan medidas complementarias en materia agraria, científica, económica, de empleo y Seguridad Social y tributarias para paliar los efectos del COVID-19” publicado en el BOE núm. 150 del pasado miércoles 27 de mayo de 2020 (RDL 19/2020).
En este RDL 19/2020 encontramos muestras palmarias de que la extraordinaria y urgente necesidad causada por la pandemia del COVID 19 ha llevado al Gobierno a promulgar una normativa desestructurada que pugna con la seguridad jurídica más elemental y modifica –de facto, al cronificarse- el sistema constitucional de producción normativa. Basten como ejemplos de lo que decimos algunas disposiciones del RDL 19/2020: Así, su Disposición final octava modifica el RDL 8/2020; la novena el RDL 11/2020 y la undécima el RDL 15/2020. A lo que se añade su Disposición derogatoria única que hace lo propio con diversos preceptos de los tres RDL citados. Y la “traca final” de la mutación de la fuente de producción de las normas con rango de ley desde el poder legislativo al ejecutivo ya no en su sede primaria del Gobierno, sino incluso en las sedes secundarias de los diferentes –y abundantísimos- Ministerios llega cuando vemos la deslegalización explícita en la Disposición final decimosexta del RDL 19/2020 que, al establecer la “Habilitación normativa” nos dice: “Se autoriza al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación; a la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital; al Ministro de Justicia; a la Ministra de Hacienda; a la Ministra de Trabajo y Economía Social; al Ministro de Cultura y Deporte; al Ministro de Ciencia e Innovación; al Ministro de Consumo, y al Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones para dictar las normas que resulten necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en este real decreto-ley, en relación con sus respectivas materias”.
Y este proceso de alteración del sistema constitucional de equilibrios entre los poderes normativos del Estado se viene produciendo desde hace algún tiempo y nos hemos permitido anticiparlo –cual “voz que clama en el desierto”- en alguna de las entradas que hemos dedicado a valorar el impacto que, en la regulación financiera, han tenido algunos de los Reales Decretos Leyes derivados de la crisis del COVID 19. Así, por ejemplo, en la entrada de este blog del pasado 5 de mayo –titulada “Impacto del Real Decreto-ley 16/2020 en la normativa mercantil y en el sistema financiero (2). Contratos de arrendamiento de la vivienda habitual y disponibilidad de planes de pensiones”– decíamos, bajo la referencia al título del más antiguo tratado bursátil que se conoce “Confusión de confusiones” lo siguiente: «(…) comprendiendo las enormes dificultades de legislar en tiempos de esta crisis pandémica; hay que reconocer que el rosario de RDLs que lo anteceden y el propio RDL 16/2020 componen una muy notable aportación patria a la Teoría del caos en el mundo del Derecho porque los RDLs sucesivos no solo añaden nuevas medidas justificadas por las nuevas necesidades socioeconómicas que la terrible pandemia global plantea a diario; sino que rectifican y modifican –algunas veces con una racionalidad más que dudosa a la vista del éxito perfectamente descriptible que han tenido medidas tales como los avales públicos a las financiaciones bancarias a PYMES y autónomos- las medidas previamente adoptadas”.
El efecto económico último: la potenciación de la trágica crisis económica que nos asedia
Decíamos antes que la inseguridad jurídica sembrada por la sucesión de los Reales Decretos Leyes derivados de la crisis del COVID 19 con disposiciones que se enmiendan continuamente a sí mismas, unida a la contracción del consumo por el confinamiento, ha iniciado un proceso imparable de deslocalización y ajustes productivos de multinacionales (p.ej. en sectores tan estratégicos para España como la automoción o el turismo).
Y podemos añadir que estudios recientes de epidemiólogos de prestigio internacional fuera de toda duda viene advirtiendo que las consecuencias económicas del exceso irracional de algunas medidas de confinamiento de poblaciones tendrá efectos letales más graves para la población por su empobrecimiento en el medio plazo que las propias muertes directamente derivadas de la pandemia del COVID 19. Y este pronóstico general se verá aumentado y corregido en países con gestiones económicas de la crisis sanitaria tan nefastas como el nuestro.