En el BOE núm. 304, del pasado martes 18 de diciembre de 2018 (Sec. I. Pág. 124062 y ss.) se publicó el Real Decreto-ley 22/2018, de 14 de diciembre, por el que se establecen herramientas macroprudenciales que proyecta en nuestro sistema financiero el modelo europeo de supervisión macroprudencial, según explicamos sintéticamente a continuación.
El modelo europeo de supervisión macroprudencial del sistema financiero mediante la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS)
En este blog nos hemos ocupado con frecuencia del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF/ESFS) que nació en el año 2011 como una solución al problema de la descoordinación supervisora detectada en el seno de la UE con ocasión de la crisis financiera de 2008 de tal manera que la implantación del SESF tuvo como propósito general recobrar la simetría entre el sujeto supervisor y el objeto supervisado subsanando los graves problemas de descoordinación de las autoridades nacionales encargadas de la supervisión financiera que se manifestaron en la Unión Europea.
Conforme a lo anterior, el SESF se crea como una red integrada de las autoridades supervisoras nacionales y comunitarias. Estas últimas son la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) encargada de la supervisión macroprudencial y las Autoridades Europeas de Supervisión (AES/ESA) encargadas de la supervisión microprudencial del sector bancario por parte de la Autoridad Bancaria Europea (ABE/EBA), del sector asegurador por parte de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ/EIOPA) y del sector de los instrumentos financieros por parte de la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM/ESMA).
En particular, la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) se creó por el Reglamento (UE) nº 1092/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, relativo a la supervisión macroprudencial del sistema financiero en la Unión Europea y por el que se crea una Junta Europea de Riesgo Sistémico como la autoridad que –integrada en el SESF y radicada en Fráncfort del Meno- asume la supervisión macroprudencial del sistema financiero en la UE para contribuir a la prevención o mitigación del riesgo sistémico que surge del funcionamiento del sistema financiero en su conjunto. De modo tal que, teniendo en cuenta la evolución macroeconómica, la JERS procurará que se eviten episodios de perturbaciones financieras generalizadas. En última instancia, se crea la JERS en 2011 para contribuir al buen funcionamiento del mercado interior y garantizar así una contribución sostenible del sector financiero al crecimiento económico.
La proyección del modelo europeo de supervisión macroprudencial sobre el sistema financiero español mediante el Real Decreto-ley 22/2018, de 14 de diciembre
Según decimos, el modelo europeo de supervisión macroprudencial del sistema financiero que hemos descrito se proyecta sobre nuestro sistema financiero mediante el Real Decreto-ley 22/2018, de 14 de diciembre, por el que se establecen herramientas macroprudenciales que entró en vigor el 19 de diciembre de este año 2018 (Disposición final 3ª) y del que podemos destacar su origen y las medidas que adopta.
Origen del RDL 22/2018
En primer lugar, este RDL 22/2018, además de completar la proyección en nuestro Ordenamiento del SESF; pretende dar respuesta a una serie de recomendaciones formuladas a nivel internacional por el Fondo Monetario InternacionaI, el Consejo de Estabilidad Financiera y la Junta Europea de Riesgo Sistémico relativas a la introducción en el corto plazo de las herramientas macroprudenciales necesarias para hacer frente a posibles vulnerabilidades para el sistema financiero. Se trata, en particular, de los siguientes documentos, referidos por su orden cronológico:
a) El Informe del grupo de alto nivel sobre supervisión financiera en la Unión Europea -denominado Informe De Larosière- publicado el 25 de febrero de 2009 y orientado a reforzar los mecanismos europeos de supervisión. Este informe -que este en el origen del SESF- recomendaba, en especial, la creación de un órgano en la Unión Europea encargado de supervisar los riesgos en el conjunto del sistema financiero y dio lugar al Reglamento (UE) n.º 1092/2010 creador de la JERS, al que nos hemos referido antes.
b) El «Marco regulador global para reforzar los bancos y sistemas bancarios» (Basilea III) acordado por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea en diciembre de 2010 en el que, además de actualizar las herramientas de carácter microprudencial, introdujo herramientas de carácter macroprudencial en el ámbito de las entidades de crédito.
c) La Recomendación de la JERS de 22 de diciembre de 2011 -cuyo plazo de cumplimiento expiró el 1 de julio de 2013- sobre el mandato macroprudencial de las autoridades nacionales, en la que instaba a los Estados miembros de la Unión Europea a designar una autoridad responsable de la supervisión macroprudencial y a «garantizar que la autoridad macroprudencial tiene control sobre los instrumentos adecuados para conseguir sus objetivos».
d) El Programa de Evaluación del Sector Financiero (Financial Sector Assessment Program, FSAP) para España de 2017 emitido por el Fondo Monetario Internacional qen el que se indicaba que «el conjunto existente de herramientas macroprudenciales disponibles se beneficiaría de una expansión, en particular, de la inclusión de herramientas más efectivas para abordar los riesgos asociados a las exposiciones inmobiliarias».
e) Las recomendaciones de política económica para abordar vulnerabilidades estructurales en las actividades de gestión de activos publicadas por el Consejo de Estabilidad Financiera (Financial Stability Board, FSB) en enero de 2017 en las que tomaba nota del espectacular crecimiento de esta industria y desglosaba las vulnerabilidades asociadas al mismo con especial referencia a los riesgos de liquidez y de apalancamiento.
f) La Recomendación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico, de 7 de diciembre de 2017, sobre la liquidez y el apalancamiento de los fondos de inversión.
En segundo lugar, el RDL 22/2018 justifica su propia existencia como tal señalando que estas circunstancias configuran un escenario en el que resulta de “extraordinaria urgencia y necesidad la introducción en nuestro ordenamiento de las herramientas macroprudenciales necesarias para hacer frente a posibles vulnerabilidades para el sistema financiero, de forma que el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones cuenten con los instrumentos y herramientas necesarios para contribuir a mitigar eventuales perturbaciones con un potencial impacto sistémico” (Apartado III del Preámbulo).
Medidas del RDL 22/2018
La definición de “herramientas macroprudenciales”
Dada la complejidad y la relativa novedad de la materia, nos parece interesante reparar en un mínimo común denominador del modelo de supervisión macroprudencial del sistema financiero español que instaura el RDL 22/2018 cual es la definición de “herramientas macroprudenciales” contenida en el apartado 1 de su Disposición adicional única cuando dice: “Son herramientas macroprudenciales aquellas destinadas a prevenir riesgos sistémicos y a procurar una contribución sostenible del sistema financiero al crecimiento económico” y añade que “se entenderá por riesgo sistémico aquel que pueda generar una perturbación en los mercados de servicios financieros con impacto potencial negativo sobre la economía real”.
El anuncio de la inminente creación de la autoridad macroprudencial
Hemos visto que el modelo europeo de supervisión del sistema financiero mediante el SESF se estructura como una red integrada de las autoridades supervisoras nacionales y comunitarias encargadas, respetivamente, de la supervisión macroprudencial a través de una única autoridad y de la supervisión microprudencial de los tres sectores básicos del sistema financiero -bancario, de valores y asegurador- por las autoridades sectoriales respectivas.
A día de hoy, nuestro Ordenamiento cuenta con las tres autoridades sectoriales de supervisión microprudencial del mercado bancario (Banco de España), del mercado de valores (CNMV) y del mercado asegurador (DGSFP). Falta, por lo tanto, la autoridad única encargada de la supervisión macroprudencial del sistema financiero. Y esta carencia es singular dentro del conjunto de Estados miembros de la UE, ya que España es uno de los dos únicos países entre los veintiocho que conforman la UE que aún no cuenta aquella autoridad macroprudencial nacional. La necesidad de colmar esta laguna se hace urgente y necesaria a la vista tanto de la Recomendación de la JERS de 2011 como del Programa de Evaluación del Sector Financiero para España del FMI de 2017 (Apartado V del Preámbulo del RDL 22/2018).
Por todo lo anterior, el RDL 22/2018 prevé la creación de la autoridad única de supervisión macroprudencial del sistema financiero español; prevé también que el Banco de España, la CNMV o la DGSFP le comuniquen anticipadamente la adopción de herramientas de carácter macroprudencial; y prevé, por último, que, hasta su creación, estas comunicaciones se realicen al Comité de Estabilidad Financiera.
La atribución de herramientas macroprudenciales a las autoridades sectoriales de supervisión
Siguiendo el modelo europeo de supervisión del sistema financiero, el RDL 22/2018 atribuye facultades -o “herramientas”- macroprudenciales a las tres autoridades nacionales de supervisión microprudencial de los tres sectores básicos del sistema financiero, bancario, de valores y asegurador:
a) En el mercado bancario, modifica la LOSSEC de 2014 para conferir al Banco de España la capacidad de exigir la aplicación del colchón de capital anticíclico a todas las exposiciones o a las de un determinado sector de una entidad de crédito o grupo; de limitar la concentración sectorial de riesgo cuando pueda suponer un elemento de riesgo sistémico; y de determinar el establecimiento de límites y condiciones sobre la concesión de préstamos, la adquisición de títulos de renta fija y derivados por las entidades de crédito, para operaciones con el sector privado radicado en España.
b) En el mercado de valores, modifica la LIIC y la Ley 22/2014 para facultar a la CNMV para exigir a las sociedades gestoras de instituciones de inversión colectiva de tipo abierto y cerrado o de entidades de capital-riesgo que, con carácter individual o respecto de una pluralidad de entidades, refuercen el nivel de liquidez de las carteras gestionadas y, en particular, que incrementen el porcentaje de inversión en activos especialmente líquidos.
c) En el mercado de seguros, modifica la LOSSEAR para facultar a la DGSFP para “fijar límites de exposición a determinados sectores de actividad económica o categorías de activos cuando la exposición agregada de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, o de una parte de ellas, a un determinado sector de la actividad económica o categoría de activo alcance niveles que puedan suponer un elemento de riesgo sistémico” y para “establecer límites y condiciones a las operaciones de transferencia de riesgos y carteras de seguros que realicen las entidades aseguradoras y reaseguradoras, cuando tales transferencias impliquen traspasos de inversiones o de otras partidas del balance que, por disminuir la calidad de sus activos o de los fondos propios resultantes, puedan afectar a la sostenibilidad futura de las entidades o a la estabilidad del sistema financiero”.
P.D.: El lector interesado puede ver, sobre el SESF nuestros trabajos: “El Sistema Europeo de Supervisión Financiera”, en la Revista de Derecho Bancario y Bursátil nº 121, enero-marzo 2011, págs. 9 y ss.; “El Sistema europeo de supervisión financiera”, El Cronista nº 28 (2012), pág. 24 y ss.; y “El sistema europeo de supervisión financiera y los proyectos de supervisión centralizada de los mercados de valores en Iberoamérica”, en la Revista Iberoamericana del Mercado de Valores nº.32 marzo 2011, pág.1 y ss.
En este blog, puede verse sobre el SESF en general, la entrada de 03.10.2017 sobre “La Comisión Europea propone reforzar el Sistema Europeo de Supervisión Financiera”; de 28.11.2017, sobre “¿Por qué la Autoridad Bancaria Europea se ha trasladado de Londres a Paris? Paralelismos con el caso de la Agencia Europea de Medicamentos. Refuerzo del Sistema Europeo de Supervisión Financiera”; de 15.04.2016 sobre “El Sistema Europeo de Supervisión Financiera: auge y desarrollo tras un lustro de existencia (2011-2016)”. Y, sobre la labor de las tres AES, las entradas siguientes: 09.10.2015, “La Autoridad Bancaria Europea (EBA) publica un documento de consulta sobre la definición de impago en el Reglamento (UE) no 575/2013”; 02.10.2015, “La Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA) publica los estándares técnicos que desarrollan las normas centrales del mercado europeo de instrumentos financieros”; 11.04.2016, “El “Big Bang” regulatorio en el sistema financiero europeo. De la motorización a la exuberancia legislativa. A propósito de las nuevas Directrices y documentos emitidos por ESMA”; 15.01.2016, “Europa mejora la regulación de los servicios financieros minoristas: El Libro Verde de la Comisión y el Informe de ESMA de diciembre de 2015”; 02.03.2016, “Documentos recientes de la UE sobre las agencias de rating”; 16.02.2015, “La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (EIOPA) publica nuevas Directrices para la implantación de Solvencia II”.