El primer caso de aplicación del Mecanismo Único de Resolución Europeo: del “bail-out” al “bail-in”
España ha tenido el muy dudoso honor de ser el primer Estado miembro de la UE en el que se ha aplicado el Mecanismo Único de Resolución (MUR) europeo de las entidades financieras instaurado por el Reglamento (UE) número 806/2014. Afortunadamente, el MUR ha funcionado, en primera instancia, con la precisión, discreción y sincronía propias de un reloj suizo (permítasenos esta metáfora extracomunitaria). En este sentido, la Comisión Europea ha destacado que los clientes del Banco Popular continuarán siendo atendidos de forma ininterrumpida y que los depositantes seguirán teniendo seguirán teniendo acceso al 100% de los fondos depositados.
El rasgo más importante que debemos destacar de esta crisis bancaria es que, en este caso, el rescate del Banco Popular se ha realizado conforme al esquema de asunción de costes por sus propios accionistas y acreedores (bail-in) y no por los contribuyentes (bauil-out). La Comisión Europea ha destacado que no ha sido preciso prestar ayuda pública a este rescate bancario y que la venta al Banco de Santander ha estado sujeta a las normas comunes de control de las concentraciones económicas de empresas. Este cambio de paradigma resulta particularmente relevante en el caso del Reino de España, que tantas ayudas públicas recibió para solventar la crisis de las cajas de ahorros.
A los anteriores efectos, es bueno recordar que la crisis financiera global que se inició en 2007 puso en solfa uno de los presupuestos básicos de la regulación bancaria hasta ese momento: los bancos no quiebran y, si quiebran, los Estados afectados cubrirán con dinero público los déficits para no causar un daño sistémico a sus Economías. Desde entonces, tanto a nivel global como europeo y nacional se ha establecido un paradigma regulatorio distinto que se basa en la necesidad de establecer mecanismos preventivos de las crisis bancarias y -si estas, a pesar de todo, se producen como ha sucedido con el Banco Popular- establecer mecanismos de resolución que no precisen de recursos públicos. En definitiva, se trata de que no sean los contribuyentes quienes finalmente tengan que cubrir las crisis bancarias causadas, en muchas ocasiones, por gestores ineptos o rapaces, sino que sean los accionistas y los acreedores de aquellos bancos quienes soporten el coste del eventual rescate.
El esquema regulatorio de decisiones de las autoridades de resolución
El “manual de instrucciones” de esta operación de resolución lo encontramos en dos tipos de disposiciones:
a) En el Derecho Europeo, el Reglamento (UE) 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio y la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014.
b) En el Derecho español, la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión y el Real Decreto 1012/2015, de 6 de noviembre. que la desarrolla.
El “dramatis pesonae” de esta operación lo integran –amen de los dos bancos implicados como comprador y como vendido- tres autoridades que han aparecido en escena por el siguiente orden: El BCE, para declarar que el Banco Popular era inviable; la JUR, para adoptar el dispositivo de su resolución; y el FROB, para adoptar el acuerdo de ejecución de aquel dispositivo de resolución.
El Banco Popular era una entidad de crédito inviable
El 6 de junio de 2017, el BCE comunicó a la JUR, la inviabilidad del Banco Popular por considerar que “la entidad no puede hacer frente al pago de sus deudas o demás pasivos a su vencimiento o existan elementos objetivos que indiquen que no podrá hacerlo en un futuro cercano” (art.18.4 e) Reglamento (UE) nº 806/2014).
Por lo tanto, procedía su resolución: un drama en dos actos
El 7 de junio de 2017, la JUR -en su Decisión SRB/EES/2017/08- determinó que –por lo anterior- concurrían en Banco Popular los requisitos normativamente exigidos para la declaración en resolución de la entidad por considerar que “la entidad está en graves dificultades, sin que existan perspectivas razonables de que otras medidas alternativas del sector privado puedan impedir su inviabilidad en un plazo de tiempo razonable y por ser dicha medida necesaria para el interés público”. En consecuencia, acordó declarar la resolución de la entidad y aprobó el dispositivo de resolución en el que se contienen las medidas de resolución a aplicar sobre la misma (art. 18.1 del Reglamento (UE) n.º 806/2014).
En la misma Decisión, la JUR impartió instrucciones al FROB para que éste, como Autoridad de Resolución Ejecutiva nacional, tomara todas las medidas necesarias para aplicarla, ejerciendo las competencias de resolución legalmente atribuidas.
Hay que recordar que, con carácter previo a la adopción de su Decisión sobre el dispositivo de resolución a implementar, la JUR recibió la valoración del Banco Popular realizada por un experto independiente. De ella resultaron unos valores económicos que, en el escenario central, son de dos mil millones de euros negativos (2.000); y, en el más estresado, de ocho mil doscientos (8.200) millones de euros negativos.
El dispositivo de resolución establece los detalles de los instrumentos de resolución que deberán aplicarse a Banco Popular y que consisten, primero, en la amortización y conversión de los instrumentos de capital que determinen la absorción de las pérdidas necesarias para alcanzar los objetivos de la resolución; y, segundo, en la venta de negocio de la entidad (arts. 22 y 24 Reglamento (UE) n.º 806/2014).
Primer acto: Recapitalización interna del Banco Popular
La ejecución por el FROB del dispositivo de resolución de la JUR se ha realizado, primero, mediante el instrumento de resolución consistente en la recapitalización del Banco Popular a través de dos operaciones:
a) La amortización íntegra de la totalidad de las acciones de Banco Popular en circulación al cierre del día 6 de junio y de las acciones resultantes de la conversión de los instrumentos de capital regulatorio Additional Tier 1 emitidos por Banco Popular.
b) La conversión de la totalidad de los instrumentos de capital regulatorio Tier 2 emitidos por Banco Popular en acciones de Banco Popular de nueva emisión, todas las cuales han sido adquiridas por Banco Santander por un precio de un euro (€1).
Segundo acto: Su venta al Banco de Santander como instrumento de resolución óptimo
La JUR en su dispositivo de resolución, ha establecido que el instrumento de resolución que ha de aplicarse a Banco Popular es la venta del negocio de la entidad (arts. 22 y 24.1.a) del Reglamento (UE) 806/2014. Con carácter previo y necesario a la determinación de la venta de la entidad como instrumento de resolución a aplicar, el pasado 3 de junio, la Sesión Ejecutiva Ampliada de la JUR a acordó que el FROB debería iniciar un procedimiento competitivo de venta de la entidad determinando las normas de procedimiento que deberían regir el mismo. En aquella Decisión, la JUR comunicó al FROB la posibilidad, a la vista de la situación de deterioro de la entidad, de determinar el interés del mercado existente sobre la base de las ofertas no vinculantes presentadas en el proceso privado de determinación de aquél tramitado por la entidad.
El pasado 3 de junio la Comisión Rectora del FROB tomó razón del acuerdo adoptado por la JUR sobre el proceso de venta de la entidad Banco Popular y acordó las normas de procedimiento que deberían regir el mismo. Asimismo, las normas de procedimiento acordadas por la JUR establecían expresamente la posibilidad de que el proceso se llevara a cabo sin perjuicio de que el dispositivo de resolución finalmente incluyera como instrumento la venta de negocio o cualquier otro instrumento, en función de las circunstancias que concurrieran en el momento de la aprobación de dicho dispositivo. De acuerdo con las normas de procedimiento acordadas por la Comisión Rectora del FROB, el procedimiento competitivo de venta debía cumplir los siguientes requisitos: “a) El proceso deberá ser transparente, en la medida de lo posible, teniendo en cuenta las especiales circunstancias del caso y, en concreto, la necesidad de preservar la estabilidad financiera. b) El objetivo fundamental del proceso de venta deberá ser la maximización del precio. e) Sin perjuicio de lo anterior, el proceso no deberá conferir ninguna ventaja injusta a ningún potencial interesado. d) El FROB tomará las medidas necesarias para evitar conflictos de interés”.
Conforme al esquema anterior, Banco Santander comunicó ayer, 7 de junio, la adquisición del 100% del capital social de Banco como resultado de un proceso competitivo de venta organizado en el marco de un esquema de resolución adoptado por la Junta Única de Resolución y ejecutado por el FROB.
La Comisión Europea ha destacado que la venta del negocio es el instrumento de resolución idóneo para garantizar la continuidad de las funciones críticas que desarrolla todo banco y para evitar efectos adversos que pueden ser significativos para la estabilidad financiera.
El presente de la operación: La eficacia inmediata de las actuaciones acordadas por el FROB
Procede destacar que la totalidad de los acuerdos adoptados en la Resolución del FROB serán inmediatamente eficaces desde su adopción sin necesidad de dar cumplimiento a ningún trámite ni requisito establecidos, normativa o contractualmente (arts. 63.c y 65.1 Ley 11/2015).
El futuro de la operación: Aumento de capital del Banco Santander y eventuales recursos contra las decisiones de la JUR y del FROB
Como decimos en el título de esta entrada, el Acuerdo de la Comisión Rectora del FROB publicado ayer, día 7 de junio como hecho relevante es el primer paso de un largo camino que dará lugar a numerosas actuaciones que iremos comentando en este blog. Sin perjuicio de ello, es lo cierto que podemos varias circunstancias relevantes:
a) La primera es cierta, tendrá un carácter financiero y consistirá en el aumento del capital de Banco Santander para afrontar la absorción del Popular. El hecho relevante de 7 de junio de Banco Santander dice, al respecto: “Asimismo, como parte de la operación, Banco Santander tiene previsto realizar una ampliación de capital de aproximadamente 7.000 millones de euros que cubrirá el capital y las provisiones requeridas para reforzar el balance de Banco Popular. Las actuales acciones de Banco Santander tendrán derecho de suscripción preferente en el aumento de capital. Banco Santander cuenta con compromisos para el aseguramiento por el total del referido importe”.
b) Las segundas actuaciones futuras son eventuales, tendrían un carácter jurídico y consistirían en los posibles recursos que los perjudicados por las decisiones de la JUR y del FROB podrían interponer ante los tribunales. Adviértase que el régimen de ambos recursos sería diferente porque: mientras que contra el Dispositivo de resolución aprobado por la JUR, cabrá interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el plazo de dos meses a partir de su notificación (art.86 del Reglamento UE nº 806/2014); contra la Resolución del FROB que implementa el anterior dispositivo de podrá interponerse recurso potestativo de reposición en el plazo de 1 mes a contar desde el día siguiente a su notificación (arts.123 y siguientes de la Ley 39/2015) o directamente recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses (art. 46 de la Ley 29/1998).
Los documentos esenciales para conocer la operación son los siguientes: a) El hecho relevante y la nota de prensa publicados ayer, día 7 de junio, por el FROB dando cuenta de la «Resolución de la Comisión Rectora del FROB de fecha 7 de junio de 2017, por la que se acuerda adoptar las medidas necesarias para ejecutar la decisión de la Junta Única de Resolución, en su Sesión Ejecutiva Ampliada de fecha 7 de junio de 2017, por la que se ha adoptado el dispositivo de resolución sobre la entidad Banco Popular Español, S.A.”.b) El hecho relevante publicado ayer, día 7 de junio, por Banco Santander por el que “Banco Santander, S.A. (“Banco Santander”) comunica la adquisición del 100% del capital social de Banco Popular Español, S.A. (“Banco Popular”) como resultado de un proceso competitivo de venta organizado en el marco de un esquema de resolución adoptado por la Junta Única de Resolución y ejecutado por el FROB” y el folleto publicado en la misma fecha que lleva por título “Adquisición de Banco Popular. Creación de valor para el accionista a través de consolidación en dos de nuestros mercados clave”. c) La nota de prensa publicada ayer, día 7 de junio, por la Comisión Europea titulada: “European Commission approves resolution of Banco Popular Español, S.A. The European Commission has approved, under EU bank recovery and resolution rules, the resolution scheme of Banco Popular Español, S.A. based on a proposed resolution scheme by the Single Resolution Board (SRB). Brussels, 7 June 2017”.
P.D.: El lector interesado en conocer con más detalle la regulación de estas crisis bancarias puede ver, entre otras muchas, las siguientes entradas de este blog: la de 04.10.2016 sobre “Crisis bancarias europeas: el TJUE y la Audiencia Nacional establecen que las medidas de rescate de los bancos en crisis no infringen el derecho de propiedad de sus depositantes y accionistas perjudicados”; de 31.07.2015 sobre “La nueva regulación de las crisis bancarias” y de 11.11.2015 sobre “El nuevo Reglamento sobre las crisis bancarias”. Además, puede ver la Lección 6, pág.129 y ss., de mi Manual de Derecho del Mercado Financiero, sobre “La reestructuración del mercado bancario” y el estudio sobre “Las líneas básicas de la nueva regulación de las crisis bancarias: la Ley 11/2015”, publicado en La Ley Mercantil nº 16, Sección banca y seguros (2015).