El necesario prestigio y confianza en el supervisor bancario
En una entrada reciente de este blog (nos referimos a la del pasado 176.02.2017 titulada “El Auto de la Audiencia Nacional de 13 de febrero de 2017 sobre el caso BANKIA y su repercusión en el sistema financiero español”) nos hacíamos eco del Auto de 13 de febrero de 2017, de la Sección Tercera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional (Rollo de Sala nº.25/12017, Diligencias Preliminares nº.59/2012) que ha llamado a declarar como investigados a antiguos y actuales responsables de la supervisión del Banco de España y de la CNMV –muy en particular, a sus ex-presidentes- en el momento de la salida a bolsa de las acciones de BANKIA (llamamientos que comienzan, precisamente, hoy). En ella, decíamos que el combustible que mueve cualquier sistema financiero desarrollado en general y bancario en particular es la confianza que despierten en los ciudadanos e inversores los intermediarios y, muy especialmente, las autoridades que tienen encomendada la supervisión de los mercados a las que, además, les resulta exigible un “plus” de ejemplaridad tanto personal como institucional. Advertíamos también en aquella entrada que, en el ámbito internacional, el sistema financiero español se percibe como un todo y los efectos de todo acontecimiento que afecte a estas autoridades debe valorarse en términos de prestigio/desprestigio, con repercusiones directas en la posición de nuestras autoridades supervisoras en el contexto de un mercado financiero cada vez más integrado y competitivo y particularmente, en el Sistema Europeo de Supervisión Financiera (al que nos hemos referido reiteradamente en este blog) y en los movimientos de nuestras autoridades para atraer los intermediarios procedentes de la presumible diáspora causada por el BREXIT (aspecto igualmente tratado en este blog).
El “Informe de fiscalización del cumplimiento de la legalidad y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España. Ejercicio 2015” aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 8 de marzo de 2017
En este contexto, nos parece oportuno dar cuenta de la publicación -el pasado 8 de marzo de 2017- del “Informe de fiscalización del cumplimiento de la legalidad y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España. Ejercicio 2015” aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas. El ámbito de análisis de esta fiscalización está delimitado por la actividad de supervisión que realiza el Banco de España, tras la entrada en vigor del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), en noviembre de 2014. Debe tomarse en consideración a este respecto que el MUS dio lugar a una nueva distribución de competencias supervisoras entre el Banco Central Europeo (BCE) -que no es una entidad fiscalizada por el Tribunal de Cuentas ni ha sido objeto de esta fiscalización- y el Banco de España.
Téngase en cuenta que este Informe esta relacionado con el “Informe de fiscalización del proceso de reestructuración bancaria, ejercicios 2009 a 2015” aprobado el 10 de enero de 2017, que tuvo su antecedente en el “Informe de fiscalización de la legalidad de las actuaciones del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, de los Fondos de Garantía de Depósitos y del Banco de España relacionadas con la reestructuración bancaria, referida al periodo 2009-2012”, que fue aprobado por el Pleno de la Institución el 27 de marzo de 2014.
Algunas conclusiones críticas del Informe
El Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas del pasado 8 de marzo de 2017 sobre el cumplimiento de la legalidad y de sistemas y procedimientos de la función supervisora del Banco de España se refiere al ejercicio 2015 y recoge una serie de conclusiones críticas referidas, entre otros, a los aspectos siguientes:
a) Sobre las actuaciones de supervisión prudencial realizadas por el BE en 2015, que constituyen el ámbito esencial de su actividad supervisora, concluye diciendo que “el análisis realizado sobre las visitas de inspección (inspecciones in situ) a las LSI y a entidades distintas a las de crédito puso de manifiesto que no se consiguieron los objetivos sobre la periodicidad de las inspecciones in situ que el propio BE se marcó en sus normas internas. Tampoco se cumplieron determinados plazos previstos en los procedimientos internos y no se siguieron algunos trámites para el seguimiento de los requerimientos efectuados en estas visitas de inspección”.
b) En relación con las actuaciones del BE para la evaluación de la idoneidad y registro de altos cargos de las entidades que supervisa, concluye diciendo que “la fiscalización puso de manifiesto que los informes sobre idoneidad realizados por las propias entidades tampoco tenían, en aspectos relevantes, un contenido uniforme ni exhaustivo (ni en la descripción de las funciones del puesto a desarrollar, ni en la exposición de los requisitos de los candidatos)”.
c) Sobre las actuaciones de supervisión de conducta de entidades y de protección a la clientela, el Informe señala que “el programa de supervisión de conducta de entidades, que se elaboró por primera vez en 2015, no se ejecutó suficientemente, ya que el BE tuvo que asignar recursos a actividades que no había planificado y que surgieron como consecuencia de reclamaciones y denuncias de clientes de entidades, así como las actuaciones de comprobación, requerimientos y recomendaciones del propio BE. El grado de cumplimiento del programa y la importancia de las actuaciones no previstas en la planificación (fueron más las actuaciones no planificadas que las que se realizaron en cumplimiento del programa supervisor) ponen de manifiesto la necesidad de mejorar el proceso y la información empleada para la planificación”.
d) En relación a las actuaciones de activación de medidas macroprudenciales, el Informe señala: “Durante 2015, el BE realizó los trabajos técnicos necesarios para la identificación de entidades de importancia sistémica; el cálculo de los colchones de capital; y la fijación, publicidad y activación de los mismos. Únicamente se produjo el incumplimiento del plazo previsto para la identificación y publicación de las entidades españolas de importancia sistémica. El Informe pone de manifiesto que, aunque todos los países de la Unión deberían designar en su legislación nacional una autoridad macroprudencial encargada de la supervisión macroprudencial y de la vigilancia y mitigación del riesgo sistémico; y la disposición adicional decimoctava de la LOSS preveía reforzar el marco institucional haciendo participar al Ministerio de Economía y Competitividad, al BE y a la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) en esta autoridad macroprudencial, aún no se había cumplido esta previsión durante el periodo fiscalizado”.
e) En relación a las infracciones y sanciones, el Informe señala: “Aunque el Tribunal de Cuentas no ha podido valorar la aplicación del nuevo régimen sancionador, porque todos los expedientes sancionadores incoados analizados se refieren a hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo régimen, ha constatado el endurecimiento del mismo; y pone de manifiesto que la regulación del nuevo régimen sancionador no se ha adaptado adecuadamente a las singularidades de las entidades distintas a las de crédito supervisadas por el BE. La imposibilidad de modular las nuevas sanciones podría resultar excesivamente gravoso para dichas entidades e incluso afectar a su viabilidad económica”.
f) En relación con el cumplimiento de la normativa sobre transparencia, el Informe señala: “El BE dio cumplimiento a todas las obligaciones establecidas sobre transparencia, tanto en la normativa general como en la específica sobre supervisión bancaria, detectándose únicamente debilidades puntuales en la información suministrada”.
Recomendaciones del Informe dirigidas al Banco de España y al Gobierno
A resultas de la fiscalización, el Tribunal de Cuentas formula, entre otras, las siguientes recomendaciones dirigidas al BE y al Gobierno:
a) El Banco de España debería desarrollar, en colaboración con el BCE, los procedimientos para dotar con personal del BE a los equipos de inspección; concretando los perfiles profesionales y estableciendo planes de formación que faciliten su composición; mejorar el seguimiento del cumplimiento, por parte de las entidades, de los requerimientos y recomendaciones que formula el BE; insistir, en sus comunicaciones con las entidades, sobre la necesidad de mejorar la uniformidad y contenido de sus informes de autoevaluación de capital; así como de los procedimientos de evaluación de la idoneidad de sus altos cargos; y continuar con la modernización de las herramientas informáticas que utiliza para la evaluación de la idoneidad de los altos cargos y para la supervisión de conducta de entidades.
b) El Gobierno debería cumplir las previsiones normativas sobre refuerzo del marco institucional de la supervisión macroprudencial y para la adaptación del nuevo régimen sancionador a las entidades distintas de las de crédito supervisadas por el BE.
Nos llaman poderosamente la atención dos aspectos de este Informe: el primero es temporal y se refiere al periodo fiscalizado, el ejercicio 2015. A este respecto, dada la velocidad de evolución de la regulación de la supervisión bancaria, mucho nos tememos que pueda convertirse en una pieza –sin duda, interesante- de la historia de la supervisión bancaria. El segundo aspecto, es sustancial y se refiere al carácter genérico de las conclusiones y recomendaciones.
Una reflexión final: el dedo y la luna
Queremos concluir esta entrada retornando a sus principios para recordar que la solidez interna y externa de nuestro sistema financiero descansa sobre el prestigio de nuestras autoridades de supervisión financiera y, en especial, del mercado bancario; tan necesaria cuando nuestro Estado intenta atraer actividad financiera derivada de la previsible diáspora de intermediarios financieros de la City londinense por el BREXIT. Por ello, es recomendable ejercer la máxima prudencia cuando vemos avanzar una oleada de críticas justicieras –realizadas por algunos “profetas del pasado”- a la labor supervisora del Banco de España al calor de algunas actuaciones de entidades judiciales y fiscalizadoras. Y la prudencia es recomendable porque –sin perjuicio de que siempre es bueno revisar la eventual transcendencia penal de las conductas de los responsables de los supervisores y la adecuación de medios y procedimientos- existe el riesgo de desprestigiar a nuestras autoridades supervisoras en daño de nuestro sistema financiero. En definitiva, hay que tener cuidado para no equivocar las responsabilidades de los bancos supervisados y sus responsables con las de las autoridades supervisoras y sus responsables para no caer en una suerte de transferencia –no sabemos si freudiana- de responsabilidades que nos lleve a los contribuyentes a pagar dos veces el mismo estropicio y, errando el objetivo, quedemos mirando al dedo que apunta la luna y no a la luna en sí.