La Sentencia del TJUE de 19 de julio de 2016 (asunto C 526/14)
Antecedentes
La solución a la gravísima crisis de las cajas de ahorros que ha vivido –y parece que superado- en los últimos años nuestro sistema financiero ha pasado por la inyección muy notable de fondos públicos (a costa, en definitiva, del siempre sufrido –incluso mártir- contribuyente) y por la adopción de medidas de gestión de instrumentos híbridos de capital por virtud de los cuales tanto los titulares de participaciones preferentes como de deuda subordinada emitida por las cajas rescatadas han debido soportar su cuota parte de sacrificio. Todo ello conforme al modelo de reparto del coste de las crisis bancarias adoptado por la Comisión Europea en sus Comunicaciones Bancarias emitidas desde 2008 y que ha cristalizado en la normativa española y comunitaria vigente. Conforme a este modelo de rescate bancario, el contribuyente únicamente debe entrar a sufragar parte del coste cuando los accionistas y los titulares de deuda subordinada hayan soportado su parte de aquel coste (sobre esta materia nos pronunciábamos en la entrada de este blog del pasado jueves 21 titulada “¿Una nueva crisis bancaria europea? El BREXIT, el rescate de la banca italiana y la compatibilidad de las ayudas estatales con la competencia en el mercado bancario europeo”).
Es por ello por lo que nos parece extremadamente interesante dar cuenta en esta entrada de la reciente Sentencia del TJUE de 19 de julio de 2016 dictada en el asunto C 526/14 (Tadej Kotnik y otros/Državni zbor Republike Slovenije). En ella, el TJUE mantiene que no infringe el Derecho de la Unión la Comunicación de la Comisión sobre las ayudas al sector bancario en general y, en particular, en cuanto al reparto de las cargas entre los accionistas y los acreedores subordinados como condición para la autorización por la Comisión de las ayudas de Estado a favor de un banco deficitario.
Supuesto de hecho
A raíz de la crisis financiera mundial iniciada en 2007 y agravada en 2008, el Banco de Eslovenia constató, en septiembre de 2013, que cinco bancos eslovenos presentaban un déficit de capital cuya cuantía no permitía que aquellos bancos, por si mismos, dispusieran de activos suficientes para pagar a sus acreedores y cubrir los importes de sus depósitos.
Por ello, el 17 de diciembre de 2013 el Banco de Eslovenia adoptó una decisión de medidas extraordinarias para la recapitalización, el rescate y la liquidación de esos bancos, según los casos.
El 18 de diciembre de 2013 la Comisión autorizó las ayudas de Estado destinadas a los cinco bancos afectados que habían notificado previamente las autoridades eslovenas. Las medidas discutidas, adoptadas con fundamento en la Ley del sector bancario, comprendían la cancelación de las acciones de los socios y de los instrumentos de deuda subordinada.
Conflicto jurídico
El Tribunal Constitucional de Eslovenia, con ocasión del enjuiciamiento de varias solicitudes de control de constitucionalidad de la Ley del sector bancario, solicitó al TJUE que se pronunciara sobre la validez y la interpretación de las disposiciones de la Comunicación bancaria de la Comisión, que se adoptó –en concreto- para ofrecer orientaciones sobre los criterios de compatibilidad con el mercado interior de las ayudas de Estado concedidas al sector financiero durante la crisis financiera.
Criterio de solución del TJUE
La Sentencia del TJUE de 19 de julio de 2016 incide en dos aspectos fundamentales:
Derecho de la competencia
En primer lugar y de forma directa, la Sentencia incide en el Derecho de la competencia y, en concreto, en las facultades de la Comisión Europea para establecer directrices sobre la compatibilidad de las ayudas estatales con la competencia en el mercado bancario. En este sentido, el TJUE se pronuncia sobre los aspectos siguientes:
En cuando al método, señala que la Comisión puede establecer -en ejercicio de su facultad de apreciación- directrices para enunciar los criterios sobre cuya base se propone evaluar la compatibilidad con el mercado interior de las medidas de ayuda proyectadas por los Estados miembros. Añade el TJUE que, al adoptar esas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de esa facultad de apreciación, en el sentido de que, si un Estado miembro notifica a la Comisión un proyecto de ayuda de Estado que se ajusta a esas reglas, la Comisión debe autorizar en principio ese proyecto. Por otro lado, la adopción de una comunicación, como es la Comunicación bancaria, no libera a la Comisión de su obligación de examinar las circunstancias específicas excepcionales que un Estado miembro invoque
En cuanto a los criterios de la Comisión sobre la condición del reparto de las cargas entre los accionistas y los acreedores subordinados para la autorización de una ayuda de Estado, el TJUE destaca que la Comunicación se adoptó con fundamento en una disposición del TFUE según la cual la Comisión puede considerar compatibles con el mercado interior las ayudas dirigidas a remediar una grave perturbación de la economía de un Estado miembro. En efecto, las medidas de reparto de las cargas tratan de garantizar que, antes de la concesión de cualquier ayuda de Estado, los bancos que presentan un déficit de capital se esfuercen, junto con sus inversores, en disminuir ese déficit. Este sacrificio –que debe ser previo a cualquier ayuda estatal- se plasma, en especial, a través de la contribución de sus accionistas y de sus acreedores subordinados, medidas esas que pueden limitar la cuantía de la ayuda de Estado concedida. Una solución contraria podría provocar distorsiones de la competencia ya que los bancos cuyos accionistas y acreedores subordinados no hubieran contribuido a la disminución del déficit de capital obtendrían una ayuda de Estado de mayor cuantía que la que habría sido suficiente para subsanar el déficit residual de capital. Por otro lado, al adoptar esa Comunicación, la Comisión no invadió las competencias atribuidas al Consejo de la Unión Europea.
Derecho de sociedades
En segundo lugar y de forma colateral, la Sentencia incide en el Derecho de sociedades mercantiles y, más en concreto, en la compatibilidad de las medidas adoptadas de gestión de instrumentos híbridos de capital con el respeto de las competencias de las juntas generales de los bancos afectados respecto de su capital social (aspecto este que también se ha planteado en las operaciones de rescate de algunos pequeños bancos españoles).
En este punto, el TJUE comienza por recordar que la Directiva 2012(30/UE de 25 de octubre de 2012, sobre la equivalencia de garantías para proteger los intereses de los socios en la constitución, mantenimiento y modificaciones del capital de la sociedad anónima prevé que todo aumento o reducción del capital de las sociedades anónimas debe subordinarse a una decisión de la junta general de la sociedad.
Sin perjuicio de la constatación anterior, el TJUE considera que el hecho de que la Comunicación Bancaria de la Comisión prevea que algunas modificaciones del capital social de los bancos rescatados no tienen que ser decididas o aprobadas por su junta general; ello no significa que esa Comunicación sea incompatible con la referida Directiva. Y ello es así porque la grave perturbación que las crisis bancarias no resueltas adecuadamente puede ocasionar en la Economía de un Estado miembro justifica que, los Estados miembros, en una situación específica de grave crisis de sus bancos, pueden ser dirigidos por la Comisión a adoptar aquellas medidas de reparto de las cargas sin el consentimiento de la junta general. Sin que esta circunstancia deba afectar a la validez de la Comunicación de la Comisión por contradecir la Directiva 2012(30/UE siempre que se acredite que dichas medidas se han adoptado en un contexto de perturbación grave en la economía de un Estado miembro y con el fin de evitar un riesgo sistémico y garantizar la estabilidad del sistema financiero. Se trata, en definitiva, de una excepción bancaria justificada que confirma la regla general de la competencia de la junta general para adoptar las decisiones que afecten a las sociedades anónimas. En este caso, a un tipo de sociedades anónimas especiales, cuales son los bancos.
Comunicación de 19 de julio de 2016 la Comisión Europea sobre el concepto de ayuda estatal
En el contexto de la Sentencia que acabamos de comentar tiene una especial importancia la “Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea” (2016/C 262/01, DOUE 19.7.2016 C 262.1 y ss.).
Este Comunicación, partiendo de que el art. 107, apartado 1, del TFUE define las ayudas estatales como “las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”; busca aclarar los distintos elementos constitutivos del concepto de ayuda estatal: la existencia de una empresa, la imputabilidad de la medida al Estado, su financiación mediante fondos estatales, la concesión de una ventaja, la selectividad de la medida y su efecto sobre la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros. Además, dada la necesidad de orientaciones específicas, expresada por los Estados miembros, la Comunicación ofrece aclaraciones específicas con respecto a la financiación pública de infraestructuras.
P.D: El lector interesado puede consultar, además de la bibliografía citada en nuestra entrada del pasado jueves día 21 sobre las crisis bancarias y los criterios de solución de las mismas; nuestros estudios específicos sobre “Las acciones de gestión de instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada”, nº 2014/85 (marzo 2014) en Documentos de Trabajo del Departamento de Derecho Mercantil, Facultad de Derecho, Universidad Complutense, depositados en el Archivo institucional E.Prints Complutense y “La gestión de los instrumentos híbridos de capital en la Ley de reestructuración y resolución de entidades de crédito”, con Adolfo Sequeira Martín, en Las Cajas de ahorros y la prevención y tratamiento de la crisis de las entidades de crédito (dirs. Colino Mediavilla, J.L / González Vázquez, J.C.), Ed. Comares, Granada (2015), pp. 343 a 384.