El miércoles y jueves de este semana, días 13 y 14 de abril, se celebraron, en la Facultad de Derecho de la UCM de Madrid, las Jornadas sobre los “30 Años de Derecho de la Unión Europea”, patrocinadas por Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional (IDEIR) de la UCM, el CUNEF y la RDBB; organizadas por los Departamentos de Derecho Administrativo y de Derecho Mercantil de la UCM y, en concreto, por las profesoras Isabel Fernandez Torres y Monica Fuentes Naharro; y dirigidas por el profesor Juan Sánchez-Calero.
En la sesión del miércoles día 13, tuve la oportunidad de participar como ponente en la primera de las mesas redondas que integraron dichas Jornadas, dedicada al “Derecho Bancario y Derecho Europeo”, donde desarrolle una ponencia sobre el “El Sistema Europeo de Supervisión Financiera: su grado de implantación y desarrollo”. En esta entrada, doy cuenta sintética de su contenido porque creo que, tras un lustro de existencia, este Sistema ha adquirido una relevancia que merece esta reflexión. Además, esta evaluación es particularmente oportuna en nuestro Ordenamiento porque, en estos últimos 5 años, y especialmente en los años 2014 y 2015, se ha n promulgado las tres nuevas normas cardinales de nuestro sistema financiero, condicionadas sin duda por el SESF, que han constituido el objeto de otras tantas entradas de este blog. Se trata de la LOSSEC de 26 de junio de 2014, la LOSSEAR de 14 de julio de 2015 y el TRLMV de 23 de octubre de 2015.
Mi exposición se ordenó en los siguientes 5 apartados:
Primero, expuse el origen y la rezón de ser del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF) que nació en 2011 como una solución al problema de la descoordinación supervisora detectada en el seno de la UE con ocasión de la crisis financiera surgida en 2007. En efecto, el 1 de enero de 2011 se estableció el SESF como instrumento para subsanar los graves fallos de supervisión de los mercados financieros de la UE que se manifestaron con ocasión de la crisis financiera global que se inició en el verano del año 2007 y se agravó en el otoño del 2008. Dicha crisis fue el resultado de un “fallo multi-orgánico” –como sucede en todas las grandes catástrofes- de todos los sistemas de control de los mercados financieros. Por ello, en el error estuvieron implicados todos los actores que operan en tales mercados (intermediarios, fondos de inversión, agencias de “rating”, etc.) empezando por las autoridades públicas de supervisión que hicieron dejación de sus deberes de vigilancia y, en ocasiones, tanto en Europa como en los EEUU (la SEC), han confesado públicamente su propia ineptitud.
Por lo tanto, podemos afirmar que la crisis financiera global fue, en gran medida, una crisis de supervisión en el sentido de que los fallos de la supervisión de los mercados financieros condujeron o, cuando menos, no evitaron la crisis financiera global en la que vivimos sumidos desde hace más de nueve años. En particular, la crisis fue resultado –entre otras razones- de una asimetría entre un sistema financiero crecientemente integrado y una supervisión del mismo insuficientemente coordinada.
En consecuencia, la implantación del SESF tuvo como propósito general recobrar la simetría entre el sujeto supervisor y el objeto supervisado subsanando los graves problemas de descoordinación de las autoridades nacionales encargadas de la supervisión financiera que se manifestaron en la Unión Europea. Y, así, el SESF se crea como una red integrada de las autoridades supervisoras nacionales y comunitarias. Estas últimas son la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) encargada de la supervisión macroprudencial y las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) encargadas de la supervisión microprudencial del sector bancario por parte de la Autoridad Bancaria Europea (ABE), del sector asegurador por parte de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y del sector de los instrumentos financieros por parte de la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM). Y todo ello se hizo mediante la promulgación de cuatro Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (los nº 1092, 1093, 1094 y 1095, de 2010), de un Reglamento del Consejo (el nº 1096, de 2010) y de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo (2010/78/UE) que modifica otras precedentes.
En segundo lugar, expuse cómo el SESF supuso la consolidación del sistema triangular de –regulación y- supervisión microprudencial de los mercados financieros en la UE, que nos parece más eficiente y adecuado a las características de nuestro mercado financiero que las estructuras bipolares de supervisión del tipo denominado “twin peaks” que rigen en otros Estados miembros de la UE, como son el Reino Unido, Francia, Italia, Holanda o Bélgica (expusimos nuestras razones en la entrada de este blog de 25.01.2016 titulada “Porqué es más eficiente la estructura triangular de supervisión financiera que el modelo “twin peaks”: A propósito de la polémica entre el Ministerio de Economía, el Banco de España y la industria española del seguro”).
En tercer lugar, di cuenta del grado de desarrollo alcanzado por el SESF a dos niveles: Primero, a nivel descentralizado de JERS y de las tres AES donde vemos que tanto la EBA, como la ESMA y la EIOPA han emitido multitud de directrices y documentos sobre aspectos esenciales en el régimen de los tres sectores del mercado financiero. Y, segundo, a nivel centralizado del Comité Mixto de las AES que ha emitido directrices en temas transectoriales como son los conglomerados financieros (en este blog, se puede ver la entrada de 24.12.205, sobre “La supervisión de los conglomerados financieros en Europa: el grado de seguimiento por las autoridades nacionales de las Directrices del Comité Mixto de las AES”
En cuarto lugar, mi ponencia trató de la proyección del SESF en nuestro Ordenamiento a dos niveles: A nivel legal, donde la LOSSEC de 2014, la LOSSEAR de 2015 y el TRLMV de 2015 recogen expresamente la sujeción de nuestras autoridades supervisoras respectivas (Banco de España, CNMV y DGSFP) a las directrices de las AES (ver la entrada de este blog de 24.11.2015 sobre el “Auge y desarrollo del Sistema Europeo de Supervisión Financiera: La incesante actividad de las Autoridades Europeas de Supervisión y sus efectos sobre nuestras autoridades supervisoras (Banco de España, CNMV y DGSFP)”). Y a nivel de nuestras autoridades de supervisión de los tres sectores del mercado financiero donde, por ejemplo, vemos que la CNMV, el 31 de marzo de 2016, publicó un comunicado en el que da cuenta que ha notificado a ESMA, con fecha 30 de marzo de 2016, su intención de cumplir con las Directrices de ESMA sobre instrumentos complejos de deuda y depósitos estructurados publicadas el 4 de febrero de 2016, que se aplicarán a partir del 3 de enero de 2017.
En quinto y último lugar, expuse dos conclusiones:
Una primera inequívocamente positiva sobre el SESF porque la evolución de los mercados europeos de instrumentos financieros en los últimos años muestra un grado creciente de complejidad e interconexión con los mercados globales que exigen mantener e intensificar la coordinación de las autoridades comunitarias y nacionales encargadas de su supervisión, para evitar, en lo posible, nuevas crisis financieras.
Una segunda conclusión que podríamos calificar de precautoria, porque la multiplicación de autoridades dotadas de facultades normativas nos lleva de la motorización a la exuberancia normativa y esta debe atender siempre a un esquema racional para que no se convierta en una exuberancia irracional. En definitiva, observando la actividad normativa de ESMA, no podemos dejar de preguntarnos si es el órgano crea la función o es la función la que crea al órgano y de sentirnos –permítasenos una licencia poética, parafraseando a dos grandes literatos españoles- ante “el rayo que no cesa” o ante “el río que nos lleva”.
P.D.: El lector interesado puede ver, en general, nuestros trabajos: “El Sistema Europeo de Supervisión Financiera”, en la Revista de Derecho Bancario y Bursátil nº 121, enero-marzo 2011, págs. 9 y ss.; “El Sistema europeo de supervisión financiera”, El Cronista nº 28 (2012), pág. 24 y ss.; y “El sistema europeo de supervisión financiera y los proyectos de supervisión centralizada de los mercados de valores en Iberoamérica”, en la Revista Iberoamericana del Mercado de Valores nº.32 marzo 2011, pág.1 y ss.
En este blog en particular, nos hemos referido a la labor de las tres AES en las entradas siguientes: 09.10.205, “La Autoridad Bancaria Europea (EBA) publica un documento de consulta sobre la definición de impago en el Reglamento (UE) no 575/2013”; 02.10.2015, “La Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA) publica los estándares técnicos que desarrollan las normas centrales del mercado europeo de instrumentos financieros”; 11.04.2016, “El “Big Bang” regulatorio en el sistema financiero europeo. De la motorización a la exuberancia legislativa. A propósito de las nuevas Directrices y documentos emitidos por ESMA”; 15.01.2016, “Europa mejora la regulación de los servicios financieros minoristas: El Libro Verde de la Comisión y el Informe de ESMA de diciembre de 2015”; 02.03.2016, “Documentos recientes de la UE sobre las agencias de rating”; 16.02.2015, “La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (EIOPA) publica nuevas Directrices para la implantación de Solvencia II”.