Porqué es más eficiente la estructura triangular de supervisión financiera que el modelo “twin peaks”: A propósito de la polémica entre el Ministerio de Economía, el Banco de España y la industria española del seguro

 El pasado día 18 de enero de 2016, el Subgobernador del Banco de España, Fernando Restoy, con ocasión de su intervención sobre “La organización de la supervisión financiera”, dentro del acto de presentación de la “Guía del Sistema Financiero Español”/Analistas Financieros Internacionales (AFI) Funcas -respondiendo a la pregunta: ¿Qué qeuda por hacer en España?- defendió el cambio del sistema trilateral de supervisión del sistema financiero que esta vigente y que se asienta en tres autoridades supervisoras para cada uno de los tres sectores del sistema financiero: el mercado bancario supervisado por el Banco de España, el mercado de valores supervisado por la CNMV y el mercado de seguros y fondos de pensiones supervisado por la DGSFP. Y el cambio que patrocinaba era hacia un modelo dual –conocido como “twin peasks”- en el que la solvencia de los todos los intermediarios financieros esta supervisada por una autoridad (que, en nuestro caso, sería el propio Banco de España) y su conducta por otra autoridad (que, en nuestro caso, sería la CNMV, con algunas modificaciones de su estatuto).

La propuesta que hizo el Subgobernador del Banco de España se basa, esencialmente, en dos razones:

Primera, la inadecuación de nuestro modelo triangular frente a los países europeos de nuestro entorno  que siguen el modelo “twin peaks”, entre los que citaba Reino Unido, Francia, Italia, Holanda y Bélgica.

La segunda razón para cambiar de modelo es la falta de autonomía de la DGSFP frente al Gobierno, que contradice los estándares supervisores y las mejores prácticas internacionales.

La nota resumen de la intervención, publicada por  el Banco de España dice, entre otras cosas, lo siguiente (págs.7 y 8):

“Con todo, en lo que respecta a la organización de las funciones supervisoras tradicionales -esto es, solvencia, conducta y protección del inversor-, en España permanece un enfoque sectorial que, como señalaba antes, ha sido abandonado desde hace tiempo por los principales países de nuestro entorno.

Así, el Banco de España mantiene las competencias supervisoras de la solvencia de las entidades de crédito y también de su conducta, en cuanto a la comercialización de productos de préstamo y depósito. La CNMV, por su parte, además de vigilar el funcionamiento de los mercados, supervisa la solvencia y la conducta de las empresas de servicios de inversión y de otros intermediarios en los mercados de capitales –como las gestoras de fondos de inversión- y la comercialización de productos financieros calificados como valores. Finalmente, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, vigila tanto la solvencia como la conducta de las compañías del sector asegurador, así como la operativa de los fondos de pensiones y de sus gestoras. Estos organismos gestionan, además, servicios de consultas y reclamaciones en sus respectivos ámbitos que tienen capacidad para emitir informes sobre disputas entre las distintas entidades y sus clientes, si bien, como saben, estos no tienen carácter vinculante.

Este modelo de supervisión sectorial, que insisto constituye una rareza en el ámbito europeo, no incorpora las lecciones más relevantes de la crisis financiera en cuanto a la forma más adecuada de prevenir posibles conflictos de interés y de asegurar el aprovechamiento de las sinergias existentes entre las distintas funciones de vigilancia. Además, establece regímenes supervisores distintos, que implican esquemas de protección del inversor no homogéneos, sobre la comercialización de productos financieros, atendiendo a una categorización que los clasifica, a veces de modo artificioso, como valor, producto bancario o producto de seguros.

Finalmente, el esquema institucional vigente en España mantiene desde siempre un segmento del sistema financiero –el formado por las compañías de seguros y los fondos de pensiones- bajo la vigilancia de un organismo con dependencia directa del Gobierno de turno, en contra de lo predicado por los estándares supervisores y las mejores prácticas internacionales. Algo parecido cabría señalar en relación con el sector de compañías de auditoría, que también desempeñan un papel relevante en el adecuado funcionamiento del sistema financiero y los mercados de capitales, y cuya supervisión se ejerce también, históricamente, por un organismo no independiente del Gobierno de la nación.

La necesidad de modernizar la organización de la supervisión –con el fin de ajustarla al modelo de twin peaks predominante en Europa- fue en su momento defendida de forma generalizada por los responsables públicos. Por ejemplo, para las elecciones generales de 2008, los dos principales partidos políticos incluyeron en sus respectivos programas electorales proyectos muy similares de reforma del modelo supervisor en la dirección señalada. Según estos proyectos, las competencias en materia de estabilidad financiera y vigilancia prudencial de todo tipo de intermediarios financieros (banca, empresas de servicios de inversión y compañías de seguros) se situaban en una única autoridad, integrada en el Banco de España; y se asignaban la responsabilidad de la vigilancia de los mercados y la supervisión de la conducta de los intermediarios financieros a una segunda agencia establecida a partir de la actual CNMV”.

 

Las palabras del el Subgobernador del Banco de España encontraron la réplica inmediata del Secretario de Estado de Economía, Íñigo Fernandez de Mesa, quien destaco que el hecho de que la supervisión bancaria este a cargo del Banco de España también representa una excepcionalidad respecto de los países de nuestro entorno, en los que dicha función no esta atribuida al Banco central. Amén de otras consideraciones sobre el MUS y el MUR.

Por si no fuera bastante con la reacción anterior, nuestra industria del seguro, por boca de la presidenta de UNESPA, Pilar Gonzalez de Frutos, también mostro su discrepancia con las declaraciones del Subgobernador del Banco de España destacando la congruencia de nuestro modelo trilaleral con el sistema vigente en la Unión Europea y la eficaz labor supervisora de  la DGSFP.

 

A la vista de la interesante –e infrecuente- polémica suscitada por las palabras del el Subgobernador del Banco de España, nos parece oportuno exponer en este blog las razones por las que consideramos que es más eficiente nuestro modelo vigente de supervisión trilateral y especializada de los 3 sectores del mercado financiero por las autoridades supervisoras respectivas.

Son cuatro las razones que venimos manteniendo desde hace tiempo, que esbozamos a continuación y que estamos dispuestos a desarrollar con  el debido detalle si fuera menester:

 

Primera, nuestro modelo trilateral se adecua al Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF), establecido desde el 1 de enero de 2011  con la creación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) encargada de la supervisión macroprudencial y de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) encargadas de la supervisión microprudencial del sector bancario por parte de la Autoridad Bancaria Europea (ABE), del sector asegurador por parte de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y del sector de los instrumentos financieros por parte de la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM). Todo ello, mediante la promulgación de cuatro Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (los nº 1092, 1093, 1094 y 1095, de 2010), de un Reglamento del Consejo (el nº 1096, de 2010) y de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo (2010/78/UE).

En este sentido, nos pronunciábamos en nuestro estudio sobre “El Sistema Europeo de Supervisión Financiera”, publicado en la RDBB nº 121, enero-marzo (2011), página 24:

 

“Pues bien, el examen de las disposiciones que implantan el SESF confirma que establece un sistema unidimensional de supervisión macroprudencial a cargo de la JERS, sin perjuicio de su integración mayoritaria por los gobernadores de los bancos centrales de los Estados comunitarios y de su permanente coordinación con las otras autoridades que integran el SESF; y un sistema tripolar de supervisión microprudencial, a cargo de cada una de las AES correspondientes a los tres sectores indicados y de las autoridades nacionales de supervisión de cada uno de los tres sectores, coordinadas en red por las AES correspondientes. Este sistema clásico de supervisión tripolar es congruente con el sistema tridimensional de regulación comunitaria del sistema financiero  y, con las medidas de coordinación adoptadas, resulta más eficiente que el sistema bipolar, cuya adopción a nivel comunitario –y nacional- hubiera obligado a abordar una complicadísima tarea de redistribución de competencias, con la consiguiente tarea –titánica e inoportuna ante la urgencia de abordar las reformas que eviten, en la medida de lo posible, nuevas crisis financieras sistémica- de modificación esencial de los Reglamentos y Directivas comunitarias en materia financiera. Y decimos que nos parece más eficiente el sistema tripolar de supervisión porque, si bien el mercado bancario y el mercado de instrumentos financieros presentan estructuras homogéneas que facilitarían la bipartición de la supervisión de la solvencia y de la actuación entre dos nuevas autoridades; el ámbito de supervisión de los seguros y reaseguros y de los planes y fondos de pensiones presenta especialidades esenciales que requieren una supervisión específica . Ello no obsta para indicar que sería razonable que la supervisión sobre los seguros, reaseguros y los planes y fondos de pensiones correspondiera a una agencia independiente (lo que obligaría a reformar al actual estatus de nuestra DGSFP)”.

 

Segunda, nuestro modelo trilateral especializado por sectores se adecua a la propia estructura de las tres actividades diferenciadas de cada sector y a la distinción esencial entre los intermediarios típicos de cada uno de ellos. A tal efecto:

En cuanto a las actividades, basta recordar las diferencias esenciales que existen, por ejemplo, entre un contrato de depósito bancario de dinero y un seguro de automóvil.

En cuanto a las entidades, también podemos destacar, a modo de ejemplo,  las diferencias esenciales que existen entre un banco y una mutualidad de previsión social.

 

Tercera, nuestro modelo trilateral se adecua perfectamente a la supervisión de entidades y productos transectoriales porque:

A nivel estructural, permite la coordinación de las tres autoridades cuando se trata de controlar la actividad de los conglomerados financieros, como lo muestra la Directiva comunitaria en la materia.

A nivel funcional, permite la coordinación de las tres autoridades cuando se trata de proteger al inversor en la comercialización de productos financieros complejos o combinados, como lo muestra, por ejemplo, el Reglamento comunitario sobre los denominados datos fundamentales.

 

Cuarta, nuestro modelo trilateral se ha mostrado eficiente frente a la crisis financiera global que nos asola desde 2007 porque, en particular, ha permitido aislar el riesgo de contagio entre sectores. Así, hemos visto como, afortunadamente, la crisis bancaria que tantos daños ha causado a los intereses públicos y privados no se ha propagado hacia el mercado asegurador. Barrera afortunada en la que no es, en absoluto, ajena la labor supervisora de la DGSFP.

En relación con lo anterior, conviene recordar que el Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF), de estructura trilateral, surgió del diagnóstico que hizo el Informe Laroisiere sobre la  crisis financiera global.

 

En conclusión, desde nuestro máximo respeto a las posturas de quienes la semana pasada se han pronunciado sobre la eventual modificación de nuestro modelo trilateral de supervisión financiera y sobre la base de las razones expuestas:

Compartimos la postura del Secretario de Estado de Economía, Íñigo Fernandez de Mesa y de la presidenta de UNESPA, Pllar Gonzalez de Frutos, en el sentido de que nuestro modelo trilateral de supervisión del mercado financiero, especializado por sectores, se adecúa mejor a las características de nuestro mercado y es plenamente coherente con el modelo centralizado establecido en la UE.

Sin perjuicio de lo anterior, compartimos la reflexión del Subgobernador del Banco de España sobre la conveniencia de dotar al supervisor del mercado de seguros de un estatuto independiente del Gobierno, por ser coherente con los estándares internacionales de supervisión financiera. En nuestro caso, estos se traduciría en la transformación de la DGSFP en una autoridad independiente, con un coste presupuestario sensiblemente inferior a una sustitución completa del modelo actual.

 

P.D.: Dado que la exposición precedente de nuestras razones es, por fuerza, telegráfica, invito a los lectores que quieran profundizar en la materia a comenzar su labor con nuestros dos Manuales editados por Iustel: El Manual de Derecho de Seguros y Planes de Pensiones de 2014 y en Manual de Derecho del Mercado Financiero de 2015.